II OSK 350/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1086/19 w sprawie ze sprzeciwu A. S. na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 czerwca 2019 r. nr ... w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1086/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw A. S. na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 czerwca 2019 r. nr ... w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że poza sporem jest, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie brali udziału wszyscy współwłaściciele nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Po wydaniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podjął próbę ustalenia następców prawnych zmarłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia skarżącej oraz odwołującego się z dnia 24 kwietnia i 30 kwietnia 2019 r. co do kręgu spadkobierców i ich adresów, lecz dane te są niepełne co do adresów niektórych z nich. Zdaniem Sądu, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie brali udziału wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Taki stan rzeczy znany był organom obydwu instancji. Wada w postaci pozbawienia stron udziału w postępowaniu w żaden sposób nie mogła być sanowana w postępowaniu odwoławczym. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że pominięcie niektórych stron przez organ pierwszej instancji mogło skutkować jedynie wznowieniem postępowania na żądanie osoby pominiętej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Instytucja wznowienia dotyczy bowiem wyłącznie sprawy, zakończonej decyzją ostateczną. Stąd też odmiennie przedstawia się sytuacja w przypadku kontroli sądowej, co dotyczy decyzji ostatecznych. Organ odwoławczy na etapie rozpatrywania środka odwoławczego w trybie kontroli instancyjnej jest zobligowany do zbadania, czy w postępowaniu brały udział wszystkie podmioty, legitymujące się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie budziło wątpliwości Sądu, że współwłaściciele nieruchomości, objętej postępowaniem przed organem nadzoru budowlanego, legitymowali się przymiotem strony. Sąd wywiódł, że postępowanie administracyjne nie może się toczyć z udziałem tylko niektórych stron. Ujawnienie na etapie postępowania odwoławczego okoliczności, że przed organem pierwszej instancji nie brały udziału wszystkie strony, obliguje ten organ do wydania decyzji z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to bowiem nieusuwalna w postępowaniu odwoławczym wada procesowa – naruszenie przepisów postępowania, które nie może być sanowane w trybie art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego, przez przeprowadzenie czynności dowodowych. W niniejszej sprawie część współwłaścicieli nieruchomości, wymienionych w zaskarżonej decyzji, zmarła przed wszczęciem postępowania. Stąd też nie miał zastosowania art. 30 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje sytuacje śmierci strony w toku postępowania. Nie chodzi też o spadek nie objęty w rozumieniu art. 30 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego przymiot spadkobiercy nie musi być wykazany postanowieniem sądu powszechnego, czy poświadczeniem aktu dziedziczenia. Stąd też jedynie w sytuacjach spornych winien znaleźć zastosowanie tryb z art. 97 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Z reguły wystarczające jest wskazanie spadkobierców zmarłych współwłaścicieli przez pozostałe strony, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie, aczkolwiek nie wskazano wszystkich adresów stron. Ustalenie tych danych jest jednak możliwe przez organ administracji. Sąd stwierdził, że decyzja o umorzeniu postępowania konkretyzuje sytuację prawną wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Jej adresatem nie była tylko skarżąca. Zatem skierowanie decyzji do osób zmarłych stanowi kwalifikowaną wadę z art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, dla oceny zgodności decyzji organu odwoławczego z prawem, nie może mieć zaś żadnego znaczenia fakt, czy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, na które wskazał organ pierwszej instancji. Podsumowując Sąd stwierdził, że pominięcie części współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczy postępowanie, jest naruszeniem przepisów postępowania (art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego), którego stwierdzenie obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny sprzeciw oddalił na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej A. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie sprzeciwu mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 30 § 4 i 5 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 97 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego, przez utrzymanie w mocy decyzji uchylającej decyzję nr ... Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., z dnia 18 kwietnia 2019 r. umarzającej postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania garażu i pomieszczeń gospodarczych na warsztat samochodowy na działce nr ..., obręb ... przy ul. K. ... w S. co wynikało z uznania, że organ pierwszej instancji winien w sytuacji umorzenia postępowania zbadać czy ustalone zostały wszystkie strony postępowania, a w wyniku ustalenia, że któraś ze stron nie żyje powinien zbadać czy są określeni następcy prawni tych osób, podczas gdy uwzględnienie w postępowaniu administracyjnym osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nie stanowi wady postępowania, która mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy bowiem kwestia uczestnictwa w postępowaniu i podjęcie prób doręczania osobom zmarłym pism nie jest tożsama z pojęciem skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną, gdyż ta druga kategoria odnosi się do kwestii skierowania w decyzji określonego prawa lub obowiązku do osoby, która nie jest stroną postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z tego względu nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Wskazać należy, że skarga kasacyjna nie kwestionuje ustaleń organu drugiej instancji, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 18 kwietnia 2019 r., którą organ umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania garażu i pomieszczeń gospodarczych na warsztat samochodowy na działce nr ..., obręb ... przy ul. K. ... w S. została skierowana do osoby zmarłej. Nie są kwestionowane ustalenia organu, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów współwłaścicielami działki nr ... są W. L., B. L., A. S., R. W., I. W., I. J., I. L.. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 18 kwietnia 2019 r. została wydana w stosunku do A. S., R. W., I. W., I. J., I. L., J. L. Przy czym z akt sprawy wynika, że W. L., B. L., I. L. i I. L. zmarli. Nadto z akt sprawy wynika również, że zmarła też I. J. Wyjaśnić należy, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku są współwłaściciele budynku, którzy zgodnie z art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego mają obowiązek utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Zatem postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku powinno toczyć się z udziałem wszystkich właścicieli działki nr ..., a w sytuacji, gdy któryś z właścicieli nie żyje z udziałem jego spadkobierców. Postępowanie to dotyczy bowiem interesów prawnych tych osób w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania osoby te muszą mieć możliwość zgłaszania żądań i wniosków oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). W przedmiotowej sprawie niezbędne jest zatem ustalenie spadkobierców zmarłych właścicieli nieruchomości. Dlatego też organ pierwszej instancji prowadzący postępowanie administracyjne powinien ustalić komu przysługuje następstwo prawne i skierować decyzję do osób żyjących, czego nie uczynił. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej wyjaśnić należy, że skutek prawny związany z brakiem zdolności prawnej strony do uczestniczenia w postępowaniu i bycia adresatem wydanego rozstrzygnięcia jest różny w zależności od tego, na jakim etapie wadliwość ta wystąpi. Skierowanie decyzji do osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania czyni decyzję nieważną, wszczęcie natomiast postępowania wobec osoby nieżyjącej czyni to postępowanie postępowaniem nieistniejącym (czynność jest bezskuteczna), a wydaną w tym postępowaniu decyzję - aktem nieistniejącym. W niniejszej sprawie niekwestionowane jest, że postępowanie zostało wszczęte w stosunku do osób żyjących, jak i nieżyjących. Nie ulega również wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zmianie sposobu użytkowania garażu i pomieszczeń gospodarczych na warsztat samochodowy na działce nr ... podlega ocenie jako całość. Niewątpliwie zatem decyzję tę uznać należało za akt istniejący podlegający wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze względu na jego wadliwość wynikającą z braku ustalenia spadkobierców nieżyjących współwłaścicieli działki i skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która nie mogła mieć statutu strony. Słusznie również Sąd pierwszej instancji wskazywał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 30 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje sytuacje śmierci strony w toku postępowania, jak i art. 30 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie chodzi też o spadek nie objęty w rozumieniu ww. przepisu. Należy też zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że dla oceny zgodności decyzji organu odwoławczego z prawem, nie może mieć znaczenia fakt, czy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, na które wskazał organ pierwszej instancji. Powyższe czyni niezasadnym postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie sprzeciwu mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 30 § 4 i 5 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 97 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. Słusznie zatem organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 5