VI SA/Wa 1780/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO/organem) decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania A. SA z siedzibą w W. (zwanej dalej skarżącą) od decyzji Prezydenta [...] W. (zwanego dalej Prezydentem [...] W./organem I instancji) z dnia [...] kwietnia 2016 r., odmawiającej wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej reklamy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym (drogi krajowej) [...] słupa reklamowego o powierzchni reklamowej 7,00 m2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydent [...] W. odmówił wydania ww. zezwolenia. Organ I instancji powołał się na przepis art. 39 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. zwanej dalej udp) i wskazał, że zabronione jest lokalizowanie obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ponadto wskazał, że zgodnie z pismem Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] W. z dnia 29 grudnia 2015 r. oraz pismem Wydziału Architektury i Budownictwa [...] W. dla Dzielnicy [...] z dnia 30 listopada 2015 r. aktualna lokalizacja słupa jest sprzeczna z zapisami studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego [...] W. poprzez nie dostosowanie minimalnej odległości reklam i elementów informacji wizualnej do miejsc pamięci. Podniósł, że słup reklamowy znajduje się w bliskim sąsiedztwie (odległość ok. 8m i 20m) dwóch kamieni z tablicami pamiątkowymi przez co przesłania historyczny charakter miejsca. Prezydent [...] W. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na funkcjonowanie reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 udp. Od powyższej decyzji odwołanie w terminie wniosła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i wydanie zezwolenia z ustaleniem początkowego terminu zajęcia pasa drogowego - 7 dni od daty decyzji SKO. Zarzuciła oparcie decyzji odmownej na błędnej podstawie prawnej tj. art. 39 ust 3 udp, który jej zdaniem dotyczy zezwolenia na lokalizację reklamy, zamiast art. 40 udp. Ponadto wskazała na naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez oparcie decyzji odmownej na postanowieniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] W., który to akt nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić źródła prawa. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej w obecnym stanie prawnym art. 39 ust. 3 udp nie wymaga odrębnego wydawania dwóch decyzji: pierwszej - o zezwoleniu na lokalizację obiektu, drugiej - o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Nadto organ jako podstawę decyzji odmownej przytoczył art. 39 ust. 1 pkt 1 udp, toteż zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej decyzji (art. 39 ust. 3 udp) jest chybiony. Wskazał, że wykładnia art. 39 ust 1 pkt 1 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że ten przepis zabrania lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Organ podzielił stanowisko skarżącej, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] W. nie stanowi aktu prawa miejscowego. Wskazał jednak, że regulacje zawarte w tym studium, są wskazaniem dla przyszłego sposobu zagospodarowania przestrzennego miasta, dlatego też mogą stanowić wartościowy materiał dowodowy w procesie ustalania, czy możliwe jest wydanie zezwolenia na lokalizację reklamy w danym miejscu. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzucając naruszenie: 1. art. 39 ust. 3 udp przez błędną interpretację, z której wynika, że nie wydaje się dwóch decyzji: jednej o lokalizacji obiektu w pasie drogowym i drugiej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego; 2. art. 6 k.p.a. poprzez oparcie decyzji odmawiające zezwolenia na umieszczenie reklamy na postanowieniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] W.; 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zdawkowość uzasadnienia odmowy "lokalizowania słupa reklamowego". W skardze skarżąca uzasadniła oraz rozwinęła zarzuty i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Przy czym ocena ta dokonywana jest według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] kwietnia 2016 r., odmawiającą wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej reklamy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt. 1 udp zabronione jest lokalizowanie obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyjątek stanowi zapis ust. 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Przepisy ustawy Prawo o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służą ochronie dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 cyt. ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 4 pkt 21 udp działania, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 udp sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (pkt 8 ww. art.). Wynikającą z art. 39 ust. 1 udp zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Nośnik reklamowy, o którego instalację wnioskowała skarżąca, jest niewątpliwie urządzeniem, którego dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 udp. Prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym nie związanego z drogą i jej zadaniami obiektu, jakim jest nośnik reklamowy, stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. Pierwszy z przepisów, rozpoczynając procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów z drogą niezwiązanych, uzależnia wydanie zezwolenia na powyższe zachowanie od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Termin ten nieokreślony przez ustawodawcę, na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 215/08). Nie jest sporne, że udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez lokalizowanie w nim reklamy będzie zawsze kolidowało z interesem publicznym. Prowadzi to do wniosku, że podjęcie przez właściwy organ decyzji w trybie art. 39 ust. 3 udp musi poprzedzać rozważna analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególnie uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń, przy czym zwiększenie liczby wypadków na określonym odcinku drogi, w którym znajdują się reklamy, może uzasadniać odmowę zarządcy drogi udzielenia dalszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu. W rozpatrywanej sprawie organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące posadowienia słupa reklamowego zasadnie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że istniejące w danym miejscu pasa drogowego warunki uzasadniały odstąpienie od zakazu o jakim mowa w art. 39 ust. 1 udp. Organ jednoznacznie wyjaśnił jakie są motywy odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wykazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi i opisanych w decyzji miejsc upamiętniających wydarzenia narodowe. Przyjęte przez organ stanowisko nie budzi wątpliwości Sądu. Jak już wspomniano, wszystkie dokumenty na które powołano się w decyzji znajdują się w aktach administracyjnych tej sprawy. Wynika z nich, że pas drogowy, o jakim mowa we wniosku strony dotyczy okolic [...], które organ słusznie wskazał jako to, które można zaliczyć do eksponowanych fragmentów miasta. Lokalizowanie słupa reklamowego w odległości 8 m od tablicy pamiątkowej stanowiącej nawiązanie i rozwinięcie do nazwy ronda, jak słusznie wskazano, zaburza ład przestrzenny i elementarne wymogi estetyki. Organ prawidło stwierdza, że ma rację skarżący, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] W. nie stanowi aktu prawa miejscowego. Tym niemniej regulacje zawarte w tym studium, jako wskazania dla przyszłego sposobu zagospodarowania przestrzennego Miasta, muszą stanowić materiał dowodowy w procesie ustalania, czy możliwe jest wydanie zezwolenia na lokalizację reklamy w danym miejscu. W ocenie Sądu przedstawione argumenty wskazują na brak racji odstąpienia od ogólnej zasady i potraktowania sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Według Sądu poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych - nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji SKO w W. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. uzasadnione jest w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., a organy wyjaśniły szczegółowo motywy swoich rozstrzygnięć. Tym samym, w ocenie Sądu, zarzuty podniesione w skardze nie są zasadne. Za niezasadne Sąd uznał argumenty skarżącej wskazujące, że przepisy prawa wymagają odrębnego wydawania dwóch decyzji: pierwszej - o zezwoleniu na lokalizację obiektu, drugiej - o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu w pełni zasadny jest pogląd organu, iż w aktualnie obowiązującym stanie prawnym art. 39 ust. 3 udp nie wymaga odrębnego wydawania dwóch decyzji: pierwszej - o zezwoleniu na lokalizację obiektu, drugiej - o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Nadto Sąd zauważa, że organ jako podstawę decyzji odmownej przytoczył art. 39 ust. 1 pkt 1 udp, toteż zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej decyzji (art. 39 ust. 3 udp) jest niezasadny. Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.