II SA/Kr 1656/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. N.,L. F., M. F. oraz W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących M. N., L. F., M. F. oraz W. B. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 5 maja 2017 r. ([...]) na podstawie art. 93 ust. 3 b, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 19977 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] (w granicach parceli l. kat. [...] gm. kat. [...] poł. w obr. [...] m. K. na rzecz M. N., M. F., Ł. F., W. B., B. Z.-B., M. M. oraz W. Z.. Organ I instancji podał, co następuje: W dniu 24 czerwca 2013 r. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej parceli [...] b. gm. kat. G., wystąpił J. F. działający w imieniu spadkobierców poprzednich właścicieli: M. F., Ł. F., W. B., M. N., M. M., B. Z. oraz W. Z.. W dniu 19 grudnia 2014 r. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. nr [...] z dnia 12 lipca 1961 r. część parceli [...] o pow. 1082 m2 poł. w gm. kat. G., stanowiącej współwłasność: J. ze S. M., H. M., M. M. oraz K. M. wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...]. Z prawomocnych postanowień sądów oraz poświadczeń dziedziczenia wynika, że wnioskodawcy są następcami prawnymi byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Parcela [...] podlegała wielokrotnym podziałom i przekształceniom. Z porównania mapy katastralnej z mapą ewidencyjną wykonanego w dniu 28 listopada 2013 r. przez geodetę uprawnionego J. A. wynika, że jej część weszła w skład tej części działki nr [...], która po podziale została oznaczona jako działka nr [...]. Działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...], w której jako właściciel nieruchomości wpisana jest Gmina K.. Z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. nr [...] z dnia 12 lipca 1961 r. wynika, że część parceli [...] o pow. 1082 m2 wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...]. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 8 września 1961 r. nr [...] część parceli gruntowej [...] o pow. 90 m2 została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy biurowca i magazynów. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 15 sierpnia 1966 r. nr [...] parcela l. kat. [...] o pow. 584 m2 została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa jako niezbędna na cele budowy budynku administracyjnego [...]" w K.. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 17 października 1970 r. nr [...] na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy zespołu obiektów wydawniczo-poligraficznych Robotniczej Spółdzielni Wydawniczej "[...] wywłaszczona została parcela l. kat. [...] o pow. 169 m2. W ramach postępowania dowodowego pozyskano do akt sprawy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. K. nr [...] z dnia 12 lipca 1961 r., wniosek wywłaszczeniowy Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w K. z dnia 20 kwietnia 1960 r. nr [...], zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 30 czerwca 1959 r., odrys mapy katastralnej w skali 1:1000 z zaznaczonym do wywłaszczenia terenem, postanowienie Sądu Powiatowego dla m. K. z dnia 21 czerwca 1960 r. sygn. akt. [...] dot. wpisu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 21 grudnia 1960 r. nr [...] Ponadto pozyskano wniosek wywłaszczeniowy Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w K. z dnia 20 października 1960 r. nr [...], zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 8 listopada 1957 r., odrys mapy katastralnej w skali 1:1000 z zaznaczonym do wywłaszczenia terenem oraz orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. K. nr [...] z dnia 6 stycznia 1961 r. Dokumenty te dotyczą wywłaszczenia parceli l. kat. [...] niezbędnej pod budowę przychodni lekarskiej. Zgodnie z odrysem mapy katastralnej część parceli l. 19 została oznaczona jako "teren uprzednio zawnioskowany do wywłaszczenia" i mieściła się w granicach lokalizacji Przychodni Lekarskiej. Dla oceny realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości istotne znaczenie ma wniosek wywłaszczeniowy z dnia 20 kwietnia 1960 r., z którego wynika, że zawnioskowane do wywłaszczenia nieruchomości, w tym m.in. część parceli l[...], miały być przeznaczone pod "budowę ulicy [...] - ważnej arterii komunikacyjnej projektowanej w związku z dokonywaną rozbudową miasta K. i N. H.". Załącznik do ww. wniosku stanowiło zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...] wraz z odrysem mapy katastralnej z zaznaczonym terenem przeznaczonym pod budowę ulicy [...]. Z powyższego wynika, ze celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była rozbudowa ulicy [...]. Wnioskowana do zwrotu część dziali nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. [...] ma nieregularny kształt: jej południowa granica biegnie po betonowym zewnętrznym krawężniku chodnika, w części północnej część działki zabudowana jest fragmentem dwupiętrowego budynku przychodni ([...] następnie w kierunku południowym stanowi fragment terenu zielonego przy przychodni. Od strony zachodniej znajduje się podjazd do wejścia głównego do budynku. Od strony wschodniej znajduje się dojście do budynku wyłożone kostką brukową oraz schody do budynku wraz z częścią trawnika. W części południowej znajduje się 1 lampa oświetleniowa oraz 1 krzew. Ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 1970 r. wynika, że teren będący przedmiotem niniejszej sprawy częściowo zabudowany jest budynkiem przychodni, a w pozostałej części stanowi teren zielony przy przychodni oraz teren stanowiący dojście do budynku. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów z dnia 29 maja 2014 r. nr jedn. rejestrowej [...] ustalono, że działka nr [...] obr. [...] została zabudowana w roku 1963, a podstawowa funkcja budynku została oznaczona symbolem "z" - budynek szpitala i zakładu opieki medycznej. Powyższe oznacza, że nie rozpoczęto na tym obszarze prac związanych z budową ulicy [...]. Nadto z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 22 grudnia 2016 r. wynika, że część działki nr [...] w granicach parceli [...] w zakresie objętym wnioskiem o zwrot, znajduje się poza pasem drogowym drogi publicznej [...]. Z powyższego wynika, że na objętej wnioskiem o zwrot części działki nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa ulicy N. .. Pomimo, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to zachodzi przeszkoda do dokonania jej zwrotu na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli z uwagi na sposób jej zagospodarowania. Część działki nr [...] jest bowiem zabudowana budynkiem przychodni lekarskiej, a w pozostałej części stanowi teren niezbędny dla prawidłowego korzystania z tego obiektu użyteczności publicznej. Zgodnie z przepisem art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości powinien przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn utworzonych przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu, dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. W niniejszej sprawie nie ma możliwości dokonania podziału działki nr [...] granicach wywłaszczonej części parceli [...] w celu wyodrębnienia przedmiotu zwrotu, w taki sposób, aby ww. warunki zostały spełnione. Nadto część przedmiotowej działki objęta roszczeniem o zwrot, a niezabudowana częścią budynku, stanowiąca teren zielony zlokalizowany przy przychodni wraz z fragmentem podjazdu do wejścia głównego oraz schodami, niewątpliwie jest niezbędna do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynku posadowionego na tej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. N., wnosząc o uchylenie ww. decyzji i zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 136 ust. 3, 137 i 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie decyzji pomimo braku dowodu z opinii uprawnionego geodety dotyczącej możliwości wydzielenia działki do zwrotu oraz niewyjaśnienie kwestii "likwidacji" w 2000 r. działki nr [...], która nie musiałaby być wytyczana ponownie do zwrotu i niepodjęcie czynności do jej przywrócenia. Odwołujący się podniósł, że przepis art. 93 ust. 3b ww. ustawy nie dotyczy części działki znajdującej się poza ścianą pionową (zewnętrzną) budynku. W tym zakresie powołane przez organ orzecznictwo, które dotyczy podziału po ścianach pionowych budynku nie jest zasadne. Z analizy map wynika, że sąsiednia działka nr [...] została wytyczona i jej granica przebiega po tej samej ścianie tego samego budynku, w związku z czym wytyczenie kolejnej działki, również po tej samej ścianie budynku jest możliwe i należy uznać za prawidłowe. Dodał, że zgodnie z ustaleniami organu działka, która powinna zostać zwrócona istniała i funkcjonowała w zasobie geodezyjnym co najmniej do 2000 r. – działka nr [...]. Pomimo, że w 1995 r. został złożony wniosek o zwrot działki [...] została ona już pod rządami obecnej ustawy o gospodarce nieruchomościami "sztucznie zlikwidowana". W załączeniu odwołujący się przedłożył kopię wniosku o zwrot nieruchomości z 1995 r., informując, ze ponowny wniosek o zwrot z 2013 r. był spowodowany wieloletnia bezskuteczną korespondencją z organami administracji publicznej. Decyzją z dnia 23 października 2017 r. ([...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 21 47 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalenia dokonane przez organ I instancji. W konsekwencji stwierdził, że w niniejszej sprawie prawidłowo odmówiono zwrotu przedmiotowej nieruchomości, niemniej jednak nie podzielił stanowiska organu I instancji co do tego, że objęta wnioskiem o zwrot cześć działki nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Organ wskazał, że teren parceli [...] przejmowany był etapami pod różnego rodzaju obiekty użyteczności publicznej bądź związane z gospodarką państwową odbudowywaną po II wojnie światowej, tj. pod przychodnię, pod ulicę, pod budowę biurowca i magazynów, na cele budowy budynku administracyjnego [...]" w K. oraz na cele budowy zespołu obiektów wydawniczo-poligraficznych Robotniczej Spółdzielni [...]". W ramach tych planów zamierzano zagospodarować obszar, na którym położona była ww. parcela pod osiedle mieszkaniowe (a w jego ramach budynek przychodni zdrowia), w sąsiedztwie którego powstać miała jedna z głównych ówcześnie arterii K. - ul. [...] (obecnie Al. [...]). Teren parceli [...] objęty został dwoma zaświadczeniami lokalizacyjnymi, a mianowicie zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej Nr [...] o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej budowy osiedla "N N." z 8 listopada 1957 r., zmienionym następnie aneksem z 16 lutego 1959 r. oraz zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej Nr [...] z 30 czerwca 1959 r. o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej ulicy [...]. Zaświadczenie lokalizacji szczegółowej Nr [...] z 30 czerwca 1959 r. stało się podstawą do złożenia w dniu 20 kwietnia 1960 r. przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych K. - Miasto wniosku wywłaszczeniowego w stosunku m. in. do części parceli l[...], jako niezbędnej pod budowę ulicy [...], a następnie wydania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczenia z 12 lipca 1961 r. znak: [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy ulicy [...] ww. nieruchomości. Z kolei pismem z 20 października 1960 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych K. - Miasto wystąpiła do Prezydium Rady Narodowej m. K. z wnioskiem o wywłaszczenie parceli l. kat. [...], pod budowę "Przychodni Lekarskiej [...]" wskazując, iż: "Dyrekcja BOR zawnioskowała uprzednio tj. wnioskiem z dnia 20.IV.1960 r. Nr [...] o wywłaszczenie części o pow. 682 m2 pod budowę ulicy [...]. Niniejszy wniosek obejmuje pozostałą część tj. resztę parceli I. kat [...]." Dodał organ, że z załączonego do ww. wniosku odrysu z mapy katastralnej (tj. załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej Nr [...] o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej budowy osiedla "[...]") wynika, iż wnioskowana do zwrotu część parceli [...] została oznaczona jako "teren uprzednio zawnioskowany do wywłaszczenia" i mieściła się w granicach lokalizacji Przychodni Lekarskiej. Z powyższego, zdaniem Wojewody wyprowadzić można wniosek, iż na wnioskowanej do zwrotu części parceli [...] planowano budowę Przychodni Lekarskiej, natomiast z uwagi na fakt, iż ta część nieruchomości została już zawnioskowana do wywłaszczenia 20 kwietnia 1960 r. Dyrekcja BOR złożyła jedynie wniosek o wywłaszczenie "pozostałego" terenu w granicach lokalizacji Przychodni Lekarskiej. Przedmiotowa część parceli l. [...] została więc przejęta pod realizację planowanego na terenie przylegającym do projektowanej ul. [...] budynku przychodni (w ramach osiedla mieszkaniowego) wraz z infrastrukturą, tj. m. in. wejściem do tego obiektu z ulicy [...]. Wojewoda podkreślił, że realizacja tak dużej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe posiada etapy zmierzające do pozyskania kolejnych zezwoleń odpowiednich organów wymagające spełnienia konkretnych warunków, w tym przedstawienia na poszczególnych etapach projektowania inwestycji coraz bardziej uszczegóławianych planów, co planuje się do zrealizowania w konkretnych fragmentach całego obszaru inwestycji. Często też zdarza się, że pierwotne zamierzenia uzyskują odmienny kształt od początkowych (tworzone są aneksy do wcześniejszych planów), oczywiście mieszczący się w granicach uzgodnień (decyzji, postanowień) determinowanych przepisami obowiązującego prawa. Dodał, że na wnioskowanej do zwrotu część parceli [...] wybudowany został budynek Przychodni Lekarskiej, którego powstanie przewidziane było już na etapie sporządzania dokumentacji projektowej dot. budowy osiedla z roku 1959. Nie można więc uznać przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel jej wywłaszczenia. Na jej terenie zrealizowano bowiem i to w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami główny cel wywłaszczenia, czyli budowę osiedla mieszkaniowego, a w jego ramach powstała planowana i niezbędna dla funkcjonowania osiedla Przychodnia Lekarska. Wedle organu odwoławczego z analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że powstanie Przychodni Lekarskiej na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości w ramach infrastruktury osiedla było celem jej wywłaszczenia i wobec tego faktu nie stała się ona zbędna na ten cel, a zatem należało orzec o odmowie jej zwrotu. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być bowiem oceniane proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Na powyższe rozstrzygnięcie M. N., M. F., W. B. i Ł. F. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 §1 pkt 1, 139, 7, 8, 77, 80, 107 kpa i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Strona skarżąca podniosła, że w aktach sprawy była wyłącznie informacja, że cały wywłaszczony teren ma być przeznaczony wyłącznie pod budowę ulicy [...] łączącej K. z N. H., co potwierdza również powołane przez Wojewodę "zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 30 czerwca 1959 r. o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej ulicy [...]". Dodała, że zarówno wniosek wywłaszczeniowy jak i orzeczenie o odszkodowaniu z dnia 30 września 1961 r. stanowią wyłącznie o budowie ulicy ze wszystkimi negatywnymi konsekwencjami dla osób wywłaszczanych, mającymi wpływ na wysokość odszkodowania. Wedle skarżących cel wywłaszczenia został sformułowany jednoznacznie i precyzyjnie; organ wywłaszczeniowy wskazał również rodzaj obiektu budowlanego, który miał na tej nieruchomości powstać. Z kolei utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i orzeczenie "zupełnie odmiennie od organu I instancji (ta część rozstrzygnięcia nie została zaskarżona) i w sposób jednoznaczny pogarszający sytuację prawną stron postępowania, powoduje uzasadnione wątpliwości czy oprócz naruszenia art. 138 §1 pkt 1 i 107 kpa, 136 i 137 ugn przy ingerencji w podstawę prawną decyzji organu I instancji (art. 93 ust. 3b ugn) nie doszło do naruszenia art. 139 kpa". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. 2016/1066) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2017/1369). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Wynik przeprowadzonej wg. powyższych reguł kontroli sądowej zaskarżonej decyzji jest negatywny. W sprawie nie ma sporu co do faktów; sporna jest ich ocena prawna. Choć zarówno organ I, jak i organ II sformułowały tezę o niemożności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to każdy z nich odmiennie tezę tę uzasadnił. Organ I instancji przyjął, że jakkolwiek zostały spełnione przesłanki z art. 136 i 137 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami, to ze względu na regulacje uniemożliwiające podział nieruchomości, zwrot nie jest możliwy. Organ II instancji stwierdził zaś, że przesłanki z art. 136 i 137 spełnione nie zostały, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem Sądu żadna z tych ocen na aprobatę (w każdym razie pełną) nie zasługuje. W błędzie pozostaje organ odwoławczy twierdząc, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Szczegółowe rozważania tego organu odnoszą się do kwestii, która ma znaczenie drugorzędne: mianowicie do tego, że budowa Przychodni Lekarskiej stanowiła element realizacji głównego celu wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego. Tymczasem w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w pierwszej kolejności należy w sposób niewątpliwy określić cel, w którym nieruchomość została wywłaszczona. Wadliwe określenie celu dalsze rozważania co do jego realizacji czyni bezprzedmiotowymi. Nie ulega wątpliwości, że część dawnej parceli [...], której dotyczy zaskarżona decyzja, została przejęta na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. nr [...] z dnia 12 lipca 1961 r., poprzedzonym wnioskiem wywłaszczeniowym Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w K. z dnia 20 kwietnia 1960 r. nr [...] Zarówno we wniosku, jak i w orzeczeniu jako cel wywłaszczenia wskazano budowę ulicy [...]. We wniosku wywłaszczeniowym dodatkowo opisano ją jako ważną arterię komunikacyjną projektowaną w związku z dokonywaną rozbudową miasta K. i N. H.. We wniosku tym odwołano się też do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej ulicy [...] z dnia 30 czerwca 1959 r. W żadnym z opisanych dokumentów nie ma w ogóle mowy o budowie osiedla mieszkaniowego, czy też przychodni lekarskiej. W nawiązaniu także do przeznaczenia działki pod budowę [...] w orzeczeniu z dnia 30 września 1961 r. policzone zostało odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Stwierdzić więc należy, że od samego początku procesu wywłaszczeniowego, aż do jego końca cel wywłaszczenia był jasno i precyzyjnie określony i pozostawał niezmienny. Prawdą jest, że niemal równolegle toczył się proces wywłaszczeniowy związany z mającą powstać przy ulicy [...] Przychodnią Lekarską. W jego ramach Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w dniu 20 października 1960 r. złożyła wniosek wywłaszczeniowy, który jednak parceli [...] nie obejmował. Wniosek został sporządzony w oparciu o zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej osiedla "[...]" z dnia 8 listopada 1957 r. Na mapie dołączonej do wniosku, w obrysie terenu potrzebnego dla budowy Przychodni, część parceli [...] oznaczono jako "teren uprzednio zawnioskowany do wywłaszczenia". Orzeczeniem z dnia 6 stycznia 1961 r. pod budowę Przychodni Lekarskiej wywłaszczono, zgodnie z wnioskiem, część parceli [...]. Nie ma jednak żadnych powodów, aby obie powyżej wymieniane inwestycje ze sobą identyfikować. Lata 60 –te ubiegłego wieku to lata intensywnej rozbudowy miasta (a nie odbudowy po wojnie). Wiele inwestycji prowadzono wówczas równolegle, co nie znaczy, że były one objęte jednym i jednolitym zamierzeniem. Budowa osiedla może być, w zależności od jego wielkości, przedsięwzięciem, mieszczącym w sobie różnorodne inwestycje mające umożliwiać i ułatwiać jego należyte funkcjonowanie. Nie można wykluczyć zaliczenia do grupy takich inwestycji przychodni lekarskiej. Rzecz w tym, że w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o to, czy przychodnia jest częścią osiedla, lecz o to, czy na tle ustalonych okoliczności uprawnione jest twierdzenie, że część parceli [...] została wywłaszczona de facto pod budowę osiedla lub realizowanej w jego ramach przychodni. Na to pytanie udzielenie odpowiedzi twierdzącej nie jest możliwe. Wobec jednoznacznej treści dokumentów wywłaszczeniowych dotyczących ulicy [...] i jednoznacznej treści decyzji wywłaszczającej inną nieruchomość po budowę przychodni, teza przeciwna nie znajduje żadnego oparcia. Nie jest nim fakt, że wnioskujący o wywłaszczenie nieruchomości pod budowę przychodni, a potem organ o tym wywłaszczeniu orzekający mieli – jak należy przypuszczać – świadomość, że m.in. część parceli [...] została "poprzednio zawnioskowana do wywłaszczenia"- ale nie pod budowę osiedla czy przychodni. Ta swoista "zmiana celu" wywłaszczenia fragmentu parceli [...] miała miejsce w innym postępowaniu, dotyczącym innego zamierzenia i w żadnym akcie zewnętrznym nie została ujawniona. W infrastrukturze osiedla powstają zwykle drogi zapewniające komunikację w ramach zorganizowanej grupy budynków. Ulica [...] nie miała być jednak drogą wewnętrzną, lecz "arterią komunikacyjną" obsługującą nie osiedle, lecz łączącą odległą wówczas dzielnicę [...] z miastem. W kontekście powyższych uwag rozważania organu odwoławczego na temat wymagań dotyczących szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej i powinności oceniania ich "proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania kontroli", pozostają zawieszone w próżni. Stwierdzić ostatecznie należy, że na części danej parceli [...] której dotyczy zaskarżona decyzja, cel wywłaszczenia, którym była budowa ulicy [...], nie został zrealizowany. W tym zakresie stanowisko organu I instancji było prawidłowe. Prawidłowo też organ ten przyjął, że istnieje prawna przeszkoda do wydania orzeczenia o zwrocie, w postaci niemożności zrealizowania wymagań określonych przepisem art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dostrzegł też organ, że owa prawna przeszkoda dotyczy tylko fragmentu części wnioskowanej do zwrotu dawnej parceli [...] bo tylko ten fragment znalazł się "wewnątrz" budynku przychodni i nie może być z niej "wydzielony". Reszta tej części dawnej parceli [...] znajduje się pomiędzy zewnętrzną ścianą przychodni a granicą pasa drogowego obecnej [...]. Prawdą jest, że owa "reszta" służy funkcjonowaniu i obsłudze przychodni, ale ta okoliczność nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej zwrot nieruchomości. Zasadą jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Wyjątki od tej zasady wynikać muszą z przepisu ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), a nie z faktu, że w konsekwencji zwrotu, sytuacja faktyczna dotychczasowego użytkownika ulegnie (choćby znacznemu), pogorszeniu. Także zatem organowi I instancji nie można przyznać racji w zakresie, w jakim orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości w części nieznajdującej się w obrębie budynku przychodni. Stwierdziwszy, że zarówno decyzja organu II, jak i organu I instancji, naruszają w sposób istotny prawo materialne (art. 136 ust. 1 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (DZ.U.2016/2147), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 136 ppsa, należało decyzje te uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.