II SAB/Wa 326/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi W... Sp. z o.o. w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosków z dnia [...] kwietnia 2019 r. oddala skargę Strona skarżąca, zwana dalej "Spółką", zarzuciła Ministrowi Przedsiębiorczości i Technologii bezczynność przy rozpatrywaniu jej żądania o udostępnienie informacji publicznej, zawartego we wniosku z [...] kwietnia 2019 r. Uzasadniając skargę wskazano: - nie udostępniono istotnych informacji publicznych, niezbędnych do podpisania sprawozdań finansowych, sporządzonych w ustrukturyzowanym pliku XML - składanych do Repozytorium Dokumentów Finansowych Krajowego Rejestru Sądowego (dalej jako "RDF KRS"), na stronie https://ekrs.ms.gov.pl/rdf/rd/, a następnie przesyłanych (za pośrednictwem systemu teleinformatycznego) do Centralnego Rejestru Danych Podatkowych (dalej jako "CRDP"), - nieudostępnienie tych informacji, to naruszenie prawa podatników do rzetelnej i publicznie dostępnej informacji - uniemożliwienia opatrznie kwalifikowanym podpisem elektronicznym ustrukturyzowanego pliku XML sprawozdania finansowego w formatach powszechnie stosowanych; organ ograniczył możliwość podpisania ustrukturyzowanego pliku XML sprawozdania finansowego kwalifikowanym podpisem elektronicznym zewnętrznym ze znacznikiem czasu; uniemożliwia to przesłanie tak podpisanego sprawozdania finansowego do RDF KRS i CRDP, - ustawodawca - nakładając obowiązek podpisania sprawozdania finansowego kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym - pozostawił osobie podpisującej dowolność wyboru konkretnego formatu i wariantu kwalifikowanego podpisu elektronicznego; zobowiązał do sporządzenia sprawozdania finansowego w strukturze logicznej oraz formacie udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej "BIP") na stronie podmiotowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych; natomiast w BIP wskazano format XML jako właściwy dla pliku sprawozdania finansowego; plik w tym formacie - jak każdy inny – można podpisać kwalifikowanym podpisem elektronicznym, z zastosowaniem różnych formatów i wariantów podpisu - np. format zewnętrzny w wariancie ze znacznikiem czasu; taki format i wariant podpisu jest powszechnie stosowany przez biegłych rewidentów, którym powierzono prowadzenie ksiąg rachunkowych, - z informacji udostępnianych w BIP na stronie urzędu wynika obowiązek sporządzenia sprawozdania finansowego w ustrukturyzowanym pliku XML; nie ma natomiast jednoznacznych i precyzyjnych informacji - w przystępnej formie, zrozumiałej dla przeciętnego obywatela - jakim formatem kwalifikowanego podpisu elektronicznego należy podpisać sprawozdanie finansowe w formacie pliku XML, aby było możliwe złożenie tak podpisanego sprawozdania finansowego do RDF KRS a następnie przesyłanie - za pośrednictwem systemu teleinformatycznego - do CRDP, - organ nie udostępnił informacji, a przede wszystkim nie zareagował na otrzymaną sygnalizację w sprawie niewystarczających informacji o podpisywaniu ustrukturyzowanych plików XML sprawozdań finansowych - nie zamieścił odpowiednich pytań i odpowiedzi na stronie internetowej z odpowiedziami na pytania w zakresie e-sprawozdań finansowych; strona ta jest jedynym miejscem z wiarygodnymi informacjami w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przywołano następujące prawne i faktyczne uwarunkowania sprawy: - [...] kwietnia 2019 r. Spółka wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji", w następującym zakresie: "1. Czy sprawozdanie finansowe sporządzone w ustrukturyzowanym pliku XML, tj. zgodne z formatem i strukturą logiczną opublikowaną przez Ministerstwo Finansów na stronach BIP, może być podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym zewnętrznym ze znacznikiem czasu ? 2. Czy zarząd - kierownik jednostki może żądać od osoby, której powierzono prowadzenie ksiąg rachunkowych, podpisania sprawozdania finansowego podpisem zaufanym, jeżeli ta osoba nie potrafi zmienić ustawień swojego kwalifikowanego podpisu elektronicznego tak, by użyć go w formacie wewnętrznym XAdES BES Enveloped do podpisania pliku XML, a cały czas używa kwalifikowany podpis elektroniczny tylko i wyłącznie w formacie zewnętrznym ze znacznikiem czasu ? 3. Jeżeli sprawozdanie finansowe, sporządzone w ustrukturyzowanym pliku XML, członkowie zarządu podpisują podpisami zaufanymi, a osoba, której powierzono prowadzenie ksiąg rachunkowych, podpisuje kwalifikowanym podpisem zewnętrznym ze znacznikiem czasu, to, czy zarząd jako pierwszy powinien takie sprawozdanie podpisać podpisami zaufanymi, a dopiero później osoba, której powierzono prowadzenie ksiąg rachunkowych, powinna podpisać to sprawozdanie kwalifikowanym podpisem elektronicznym zewnętrznym ze znacznikiem czasu ? 4. Jeżeli osoba, której powierzono prowadzenie ksiąg rachunkowych, podpisze sprawozdanie finansowe, sporządzone w ustrukturyzowanym pliku XML, jako pierwsza, kwalifikowanym podpisem elektronicznym zewnętrznym opatrzonym znacznikiem czasu, to, czy członkowie zarządu muszą to sprawozdanie również podpisać zewnętrznym podpisem kwalifikowanym ze znacznikiem czasu, czy mogą tak podpisane sprawozdanie finansowe podpisać podpisami zaufanymi, po wcześniejszym spakowaniu plików (plik XML oraz plik zewnętrznego podpisu XADES) do jednego pliku, np. ZIP ? 5. Czy w terminie 3 miesięcy od dnia bilansowego, sprawozdanie musi być podpisane podpisem elektronicznym tylko przez osobę, której powierzono prowadzenie ksiąg rachunkowych, a zarząd może podpisać to sprawozdanie swoimi podpisami elektronicznymi w terminie późniejszym, np. kilka lub kilkanaście dni po upływie 3 miesięcy ?", - [...] kwietnia 2019 r. - w terminie ustawowym - pismem wysłanym drogą elektroniczną (przez ePUAP) organ udzielił odpowiedzi; wskazał, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy zastosowania przepisów prawa w opisanym przypadku; jako takie nie dotyczy informacji publicznej; przytoczono również tezy z orzecznictwa, wedle których wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może służyć dokonywaniu przez organ wykładni prawa; na podstawie ustawy o informacji, organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem działań; nie mają natomiast charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej - żądanie wyjaśnienia treści aktów; tym samym - na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej - nie można domagać się dokonywania przez organ wykładni prawa, czy wytworzenia informacji w sprawie indywidualnej, - organ - w trybie ustawy o informacji - udzielił odpowiedzi na wniosek, w terminie; zakwalifikował każde z zawartych tam 5 żądań, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem oraz posiadanymi informacjami, - w pytaniach Spółka domagała się wykładni przepisów ustawy o rachunkowości; zawarte w tam żądania nie stanowią informacji publicznej; na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dokonywania przez organ wykładni prawa czy wytworzenia informacji w sprawie indywidualnej; udzielenie informacji, dotyczących prawidłowego stosowania regulacji normatywnych - w tym ocena praktyki w danym zakresie, czy też wskazanie organów, właściwych w kwestii udzielenia wyjaśnień - nie mieści się w pojęciu informacji publicznej; zachodziłaby bowiem w istocie potrzeba wytworzenia informacji czy danych dla potrzeb wnoszącego żądanie, nie zaś jej udostępnienia, jako już zmaterializowanej, w zakresie, w jakim jest już w posiadaniu organu; jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 21 czerwca 2011 r. (sygn. akt: IV SAB/Gl 29/11, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"): "(...) z informacją publiczną spotykamy się wówczas, gdy jest ona utrwalona w formie dokumentu, względnie w oparciu o istniejące dokumenty może zostać przetworzona. Innymi słowy nie jest dopuszczalne w ramach dostępu do informacji publicznej domagać się od organów administracji publicznej ich wytworzenia."; informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do tej, będącej już w posiadaniu podmiotu zobowiązanego; nie może być to utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych itp.), mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, której udzielenia domaga się wnioskodawca; wniosek rodzi po stronie organu administracji obowiązek udostępnienia informacji publicznej, gdy znajduje się ona w jego posiadaniu. (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 951/08 – dostępny w CBOSA), - w judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. akt II SA 2867/02, publ. Wokanda z 2003 r. z. 6 poz. 33), - organ powiadomił Spółkę, że żądania nie dotyczą informacji publicznej; nie miał przy tym obowiązku reagowania na otrzymaną sygnalizację w sprawie niewystarczających informacji o podpisywaniu ustrukturyzowanych plików XML sprawozdań finansowych we wskazanym przez Spółkę trybie ustawy o informacji; niemniej - poza tym trybem - w celu wyjaśnienia istoty problemu opisywanego we wnioskach i skardze jednostki organizacyjne organu wszczęły wewnętrzną procedurę ustalania stanowiska. W dodatkowym piśmie (k 51-52) Spółka podtrzymała zarzuty podtrzymując stanowisko, że reguły, co do sposobu podpisywania stosownych sprawozdań, nie są zrozumiałe, zaś kwestia ta jest bardzo istotna. Dotyczy bowiem sposobu realizacji wynikającego z mocy prawa obowiązku. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie dokonano czynności, a w szczególności czy spowodowała to zawiniona lub nie- opieszałość organu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem "publiczna", bądź organ nie dysponuje w ogóle żądana informacją, powiadamia o tym wnioskodawcę pismem (tak: powołany przez organ wyrok o sygn. akt II SA 2867/02). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. Trafna jest sformułowana w odpowiedzi na skargę argumentacja organu. Wywiedziono tam, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi publicznej, w rozumieniu ustawy o informacji. Trafnie przywołano też stosowne tezy z orzecznictwa. Wobec wcześniejszego zreferowania stanowiska organu, jego ponowne przytaczanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne. Jak słusznie skonstatowano, udzielenie żądanej informacji, w postaci wskazania sposobu realizacji obowiązku wynikającego z mocy prawa, w zakresie wyjaśnienia reguł właściwego opatrywania podpisem sprawozdań przedkładanych w formie elektronicznej, nie mieści się w pojęciu udostępnianie informacji publicznej. Zachodziłaby bowiem w istocie potrzeba wytworzenia informacji czy nowych danych - np. w postaci instrukcji, czy sformułowania stanowiska dla potrzeb wnoszącego żądanie - nie zaś ich udostępnienia, jako już zmaterializowanych - w zakresie, w jakim są w posiadaniu danego organu. Informacją publiczną jest tu w istocie tylko to, jakie dane zamieścił już organ na stosownej - prowadzonej przezeń – stronie internetowej oraz czy były udzielane w tej kwestii jakieś odpowiedzi indywidualne (w innym trybie niż udzielanie informacji publicznej), lecz tego nie dotyczyły pytania Spółki. Nie jest natomiast informacją publiczną samo wyjaśnienie jej wątpliwości. Dotyczy to bowiem stricte sfery stosowanie prawa. W takiej sytuacji żądanie Spółki nie stanowiło wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zawarte tam bowiem pytania nie stanowią żądania udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do dodatkowej argumentacji Spółki należy wskazać, że jest ona chybiona, gdyż nie dotyczy w istocie kwestii kluczowej - czy żądana informacja stanowi publiczną. Odnosi się natomiast do względów celowościowych. W sprawie nie jest zresztą kwestionowane przez organ, że żądana przez Spółkę informacja może być obiektywnie istotna, z punktu widzenia realizacja spoczywających na niej obowiązków. Wskazano zresztą, że - w kontekście formułowanych pytań i wątpliwości - wszczęto procedurę celem ustalenia stosownego stanowiska. Nie oznacza to jednak, aby same odpowiedzi na postawione pytania miały stanowić informację publiczną, do czasu gdy stanowisko organu zostanie zmaterializowane w formie stosownego dokumentu, sygnowanego przez osobę stosownie umocowaną. Organ nie pozostaje więc w bezczynności. gdy chodzi o realizacji wniosku Spółki. Spółka dopatruje się też wad w działaniu organu, wobec niezamieszczenia na stronie internetowej stosownych informacji, niezbędnej - jej zdaniem - dla umożliwienia prawidłowej realizacji wynikających z mocy prawa obowiązków. Kwestie te jednak – mogące mieć znaczenie z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania administracji publicznej w zakresie jej zadań informacyjnych - wykraczają poza określone obecnie ustawą o informacji procedury samego udostępniania informacji publicznej. Gwarantują one wyłącznie możliwość wglądu - uzyskania dostępu do wygenerowanych dokumentów, czy utrwalonych w innej formie wiadomości, lecz nie ich uzupełniania. Tego zaś faktycznie chciałaby Spółka w kontekście zarzucanych braków. Przyznanie podmiotom spoza administracji kompetencje w danym zakresie, w tym prawa do kwestionowania przed sądem domniemanych nieprawidłowości w zakresie informacji publicznie udostępnianych przez administrację (określonych braków) może stanowić wyłącznie postulat de lege ferenda. Skoro w sprawie nie znajdą zastosowania terminy, zakreślone w ustawie o informacji (nie jest to informacja publiczna), zaś organ podjął czynności w kwestii wniosku (w dniu [...] kwietnia 2019 r. udzielono odpowiedzi) nie sposób przypisać mu bezczynności. Wobec wskazanych okoliczności sprawy uzasadnione było oddalenie skargi. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2