II GSK 2364/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Joanna Legieć po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 7/17 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 (słownie: tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. P. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 27 października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Podczas próby przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy A. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: A. P. P.P. "S." z siedzibą w S.-K. przy ul. I., stwierdzono niepoddanie się przez niego kontroli w całości w dniu 8 czerwca 2016 r. Przebieg próby kontroli utrwalono w protokole nr [...] i notatce służbowej. W piśmie z dnia 17 czerwca 2016 r. przedsiębiorca podniósł, że w zawiadomieniu o kontroli organ nie wskazał dokładnego terminu jej rozpoczęcia. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (ŚWITD) w Kielcach decyzją z dnia 26 lipca 2016 r. o nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z dnia 27 października 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) działając na podstawie art. 92a ust. 1, 3, 4 i 6, art. 50 ust. 1 lit. a, art. 55 i art. 89c ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.; dalej: u.t.d.), oraz art. 79a ust. 1-9, art. 80 ust. 1-5 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010r. Nr 220, poz.1447 ze zm. dalej: u.s.d.g.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 31 maja 2016 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu kontroli w dniu 8 czerwca 2016 r. Odbiór zawiadomienia pokwitowała żona przedsiębiorcy w dniu 31 maja 2016 r. W wyznaczonym dniu inspektorzy ŚWITD podjęli próbę przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy przy ul. I. w S.-K., jednak nie zastali tam przedsiębiorcy, ani osoby upoważnionej do reprezentowania go podczas kontroli. Obecna w siedzibie firmy żona przedsiębiorcy poinformowała, że przekazała mężowi zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że przedsiębiorca dopuścił się naruszenia polegającego na niepoddaniu się czynnościom kontrolnym w całości, co uzasadniało nałożenie na niego kary pieniężnej zgodnie z l.p. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że zawiadomienie z dnia 31 maja 2016 r. zostało doręczone stronie w trybie art. 39 i art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a."). Obecna w dniu kontroli w siedzibie firmy żona przedsiębiorcy nie była osobą pisemnie upoważnioną do reprezentowania go podczas kontroli. W kwestii terminu kontroli, organ wyjaśnił, że podany początkowy termin kontroli oznacza pierwszy dzień kontroli. Jeżeli jednak przedsiębiorca nie był pewien daty rozpoczęcia kontroli, to mógł skontaktować się telefonicznie z organem kontroli. Telefon wskazany w zawiadomieniu jest telefonem stacjonarnym i zasięg nie zakłóca jego działania. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli odebrała w dniu 31 maja 2016 r. żona skarżącego. Oznacza to, że skarżący został zawiadomiony o kontroli w trybie art. 43 zd. 1 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Skarżący nie kwestionował, że otrzymał zawiadomienie. W zawiadomieniu wyraźnie określono, że kontrola będzie trwała od dnia 8 czerwca 2016 r., a zatem już w dniu 8 czerwca 2016 r. przedsiębiorca powinien być gotowy na poddanie się kontroli. W powszechnym rozumieniu sformułowanie "od dnia ...." oznacza bowiem podany w nim dzień oraz dni kolejne. Zauważenia w tym miejscu wymaga, iż zdaniem Sądu, takie określenie początkowego dnia kontroli tj. "od dnia 8 czerwca" nie pozostaje w sprzeczności z wzorem zawiadomienia (załącznik nr 15 do zarządzenia nr 16/2014 GITD z dnia 16 czerwca 2014r.), gdzie zawarto stwierdzenie "zawiadamiam o zamiarze wszczęcia w dniu ... kontroli". Znaczenie obu tych sformułowań Sąd ocenia jako tożsame w kontekście informacji o dacie rozpoczęcia kontroli. Jednocześnie w zawiadomieniu wskazano na możliwość przeprowadzenia kontroli w siedzibie organu po uprzednim uzgodnieniu terminu. Dodatkowo pouczono skarżącego o stosownych przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym – w przypadku nieobecności – o konieczności wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębiorcy w trakcie kontroli (art. 80 ust. 3 u.s.d.g.). Czynności kontrolne podjęte 8 czerwca 2016 r. zostały podjęte po upływie 7-dniowego terminu od doręczenia zawiadomienia, a więc skarżący (lub upoważniona przez niego osoba) w tym czasie powinien znajdować się w siedzibie przedsiębiorstwa i udostępnić wszystkie wskazane w zawiadomieniu dokumenty. W ocenie WSA deklarowane przez skarżącego próby skontaktowania się z organem nie zmieniają faktu, że nie wywiązał się on ze swoich obowiązków i realnie przeprowadzenia kontroli przedsiębiorstwa nie umożliwił. Dodatkowo nieprawdą jest, że organ podał do kontaktów telefon komórkowy, rzekomo "poza zasięgiem", skoro z zawiadomienia z dnia 31 maja 2016 r. (k. 63 akt adm.) jasno wynika, że jako telefon kontaktowy podano numer stacjonarny (41 362 54 00). W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji oparły swoje decyzje na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Prawidłowo zastosowały w sprawie art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z Lp. 1.5 załącznika nr 3 do tej ustawy uznając, że skarżący nie poddał się kontroli uniemożliwiając jej przeprowadzenie, przez co naruszył obowiązki związane z wykonywaniem transportu drogowego. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy potwierdza, że w prowadzonym postępowaniu zapewniono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Okoliczności te, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, spełniających podstawowe wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Spółki na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie art. 3 § 1 w zw.z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym,że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka przewidzianego w ustawie mimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający i budzący wątpliwości co do sformułowania daty wszczęcia kontroli przedsiębiorcy przez zaakceptowanie ,że jasną i nie mylącą formułą określenie tej daty jest formuła od dnia, zamiast poprawnie dnia, 2. naruszenie art. 79 ust. 4 u.s.d.g. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu ,że w zawiadomieniu przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli możliwe jest jednocześnie z zawiadomieniem o terminie rozpoczęcia kontroli ,mimo ,że przepis ten zawiera numerus clausus wymogów formalnych zawiadomienia i nie zezwala na zawiadomienie jednoczesne o terminie kontroli, 3. art. 92a ust. 1 u.t.d. i zał. nr. 3 lp.1.5 do art. 92a. ust. 6 u.t.d. polegające na błędnej wykładni pojęcia nie poddania się lub uniemożliwienia kontroli w sytuacji mylącego i wprowadzającego w błąd zawiadomienia o rozpoczęciu kontroli przez organ administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty w oparciu o obie podstawy kasacyjne. W zarzutach naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi wskazano na naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie. Takie zarzuty sformułowane nie zostały. Zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. został nieprawidłowo powiązany z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który jest podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Przyczyny, które mogłyby stanowić podstawę nieważności zaskarżonej decyzji nie zostały wskazane w skardze kasacyjnej. Pomimo nieprawidłowości w sformułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej, NSA uznał, że braki te nie uniemożliwiają ich merytorycznego rozpoznania. Zarzuty naruszenia przepisów procesowych zmierzają do wykazania, że skarżący kasacyjnie przedsiębiorca nie został prawidłowo powiadomiony o terminie "wszczęcia kontroli i rozpoczęcia czynności kontrolnych", w związku z czym brak było podstaw do nałożenia na niego kary pieniężnej za "niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części". Jak wynika z ustalonego przez organy Inspekcji Transportu Drogowego i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, skierowane do przedsiębiorcy zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli odebrała dnia 31 maja 2016 r. jego żona (dorosły domownik), co oznacza, że zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone w trybie art. 43 zd.1 k.p.a. Skarżący nie kwestionuje otrzymania ww. zawiadomienia, kwestionuje natomiast fakt prawidłowego, to znaczy zrozumiałego powiadomienia go o terminie kontroli. Brak prawidłowego powiadomienia o kontroli wywodzi z brzmienia przepisu art. 79 ust. 1 u.s.d.g. Przepis ten stanowi, że "Organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli". Autor skargi kasacyjnej powołując się na literalną wykładnię cyt. przepisu podnosi, że dotyczy on zamiaru, a zatem zaledwie chęci czy planowania przeprowadzenia kontroli. Stwierdza, że przedsiębiorca o wszczęciu i prowadzeniu kontroli powinien być powiadomiony kolejnym zawiadomieniem dokonanym już po zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli. Stanowisko skarżącego pozbawione jest usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela dokonanej przez skarżącego kasacyjnie wykładni przepisu art. 79 ust. 1 u.s.d.g. Sformułowany w nim obowiązek powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli nie oznacza, że chodzi o bliżej niesprecyzowane plany czy chęci organu. Brak jest racjonalnego uzasadnienia dla którego organ miałby dokonywać powiadomienia przedsiębiorcy o swoich niesprecyzowanych planach czy zamiarach. Skarżący kasacyjnie nie wskazał podstawy prawnej, z której wywodzi obowiązek ponownego powiadomienia przedsiębiorcy o dacie rozpoczęcia kontroli, po uprzednim powiadomieniu go o zamiarze wszczęcia kontroli. Niewątpliwie obowiązek taki nie wynika z treści przywołanego przez skarżącego kasacyjnie art. 79 ust. 6 pkt 7 u.s.d.g. wskazującego, że upoważnienie kontrolera powinno zawierać określenie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli. Stanowisku strony skarżącej kasacyjnie przeczy też treść art. 79 ust.4 u.s.d.g., w którym określono, że kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Zatem po powiadomieniu przedsiębiorcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli musi być ona rozpoczęta w określonym terminie, wynikającym z daty doręczenia zawiadomienia. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest też zarzut, że skoro w art. 79 ust. 4 u.s.d.g. (strona błędnie powołała się na ust. 4, wymogi te określa ust. 6) określone zostały niezbędne informacje, które zawiadomienie musi zawierać i nie ma wśród nich daty rozpoczęcia kontroli, to każde wskazanie daty w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli jest prawnie bezskuteczne. W rozpoznanej sprawie zawiadomienie zostało doręczone 31 maja 2016 r., a kontrolę wszczęto 8 czerwca 2016 r., czyli po upływie siedmiu dni od daty zawiadomienia, a zatem zgodnie z przepisem cyt. ust. 4 art. 79 u.s.d.g. NSA nie podziela również stanowiska strony, iż zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli od dnia 8 czerwca 2016 r. może mieć cechy zawiadomienia nieprawidłowego, ponieważ jest to – w ocenie skarżącego kasacyjnie - określenie nieprecyzyjne, wprowadzające w błąd i nietransparentne. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił na czym polegał brak precyzji tego określenia, brak transparentności, ani też w jako sposób wprowadziło go w błąd. Skarżący powiadomiony we wskazany wyżej sposób zobowiązany był poczynając od dnia 8 czerwca 2016 r., a więc i w tym dniu, umożliwić przeprowadzenie kontroli przedsiębiorstwa w swojej obecności lub pisemnie upoważnić inną osobę do reprezentowania go w trakcie kontroli. Próbę przeprowadzenia kontroli podjęto 8 czerwca 2016 r., jednak w siedzibie przedsiębiorcy kontrolerzy nie zastali przedsiębiorcy, obecna na miejscu żona przedsiębiorcy nie posiadała pełnomocnictwa do reprezentowania go w czasie kontroli, nie była też pracownikiem przedsiębiorstwa. Podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie, że sformułowanie "w dniu" nie jest równoznaczne ze sformułowaniem "od dnia". WSA jednak prawidłowo wyjaśnił, że "od dnia" oznacza ten dzień oraz dni kolejne. Dodatkowo, w rozpoznanej sprawie różnica między tymi sformułowaniami nie ma znaczenia ponieważ kontrola miała być przeprowadzona w okresie "od dnia 8 czerwca" i została przeprowadzona dnia 8 czerwca, zatem wystąpiła tożsamość daty dla obu sformułowań. Okoliczność, że w zawiadomieniu o zamiarze przeprowadzenia kontroli użyto sformułowania "od dnia", a nie wynikającego z załącznika do zarządzenia nr 16/2016 GITD "w dniu", nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania, ponieważ zawiadomienie skierowane do przedsiębiorcy określało termin, od którego miała rozpocząć się kontrola, a określenie to odpowiadało treści art. 79 ust. 4 u.s.d.g. Skoro niezasadne okazały się zarzuty zmierzające do wykazania, że przedsiębiorca nie został prawidłowo powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, należało uznać, że przedsiębiorca w sposób prawidłowy powiadomiony o kontroli, swoim postępowaniem uniemożliwił jej przeprowadzenie (nieobecność w przedsiębiorstwie, nieustanowienie pełnomocnika), zatem pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z lp. nr 1.5 zał. 3 do tej ustawy, które stanowią, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy, który w lp.1.5 przewiduje karę w wysokości 10 000 zł za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Końcowo NSA zauważa, że w decyzji organ orzekający powinien określać, czy nakłada karę za niepoddanie się kontroli czy za jej uniemożliwienie (lub za jedno i drugie) oraz czy chodzi o niepoddanie się czy uniemożliwienie kontroli w całości czy w części. Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.