II OSK 2614/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak (spr.), Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 143/17 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 143/17, oddalił skargę A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. P. (dalej: skarżący). Zaskarżając go w całości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 58 ust. 2 K.p.a. polegającego na błędnym założeniu początku terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie błędnie przyjęli, że początek terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu biegnie od doręczenia skarżącemu upomnienia w trybie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.). Skarżący nie mógł bowiem wnieść wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w terminie 7 dni od otrzymania przez niego upomnienia wzywającego go do wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], ponieważ nie mógł on w tym terminie wnieść jednocześnie odwołania od tej decyzji, bowiem nie znał jej treści, nie miał wiedzy o jej ewentualnych uchybieniach, a tym samym nie miał możliwości wniesienia do niej jakichkolwiek zarzutów. Nie miał też w związku z tym wiedzy, jaki ma wykonać obowiązek nałożony na niego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., aby nie wszczęto przeciwko niemu postępowania egzekucyjnego w administracji. Dopiero po doręczeniu mu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. ustała przyczyna uchybienia terminu i wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu mógł wnieść również odwołanie od decyzji. Podkreślono również, że skarżący w dniu [...] sierpnia 2016 r. był osobiście w Powiatowym inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] i w Starostwie Powiatowym w [...] i prosił o wydanie mu wszystkich dokumentów w postępowaniach toczących się przeciwko niemu przed tymi organami, jednakże decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie została mu wówczas wydana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247). Analiza podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 58 § 2 K.p.a. (błędnie wskazanego w petitum skargi kasacyjnej jako art. 58 ust. 2) prowadzi do konstatacji, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła skutecznie związku przyczynowego między istotnym naruszeniem tego przepisu a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, że z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą naruszenia prawa procesowego jest wyłącznie naruszenie przepisów P.p.s.a. Stąd też zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 58 § 2 K.p.a. (błędnie wskazanego w petitum skargi kasacyjnej jako art. 58 ust. 2 K.p.a., który to przepis nie istnieje) należy uznać za nieuprawniony, albowiem przepis ten nie mógł zostać naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż nie stosuje on przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji, gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej, zarzuci sądowi pierwszej instancji naruszenie stosownych przepisów P.p.s.a. poprzez ich nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze. W skardze kasacyjnej nie powiązano wyraźnie i konsekwentnie naruszenia ww. przepisu K.p.a. ze wskazaniem przepisów P.p.s.a., które miał naruszyć Sąd pierwszej instancji. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) i przywołanym tam orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że nie może to dyskwalifikować takiej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionego zarzutu. Zgodnie z treścią § 1 i 2 art. 58 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy, prośba zostanie wniesiona w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie z wniesieniem prośby dopełniona zostanie czynność, dla której określony był termin. Wszystkie wyszczególnione wyżej przesłanki muszą być spełnione łącznie aby można było ubiegać się skutecznie o przywrócenie terminu, w tym przypadku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zwrócić należy szczególną uwagę na kwestię wynikającą z art. 58 § 2 K.p.a. dotyczącą zachowania 7-dniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący o wydaniu decyzji przez organ administracji dowiedział się w dniu 18 października 2016 r., kiedy to odebrał upomnienie informujące go o treści i dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., tak więc od dnia 18 października 2016 r. zaczął swój bieg 7-dniowy termin do wniesienia wniosku o jego przywrócenie. Do rozpoczęcia biegu tego terminu nie jest konieczne zapoznanie się z treścią decyzji i jej uzasadnieniem, wystarczającym zdarzeniem skutkującym rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o jego przywrócenie jest powzięcie wiadomości o tym, że nastąpiło zdarzenie (została wydana decyzja), od której strona postępowania chce się odwołać. Tak więc błędny jest tok rozumowania skarżącego kasacyjnie, że termin 7-dniowy rozpoczął swój bieg dopiero w dniu kiedy skarżący zapoznał się z treścią decyzji i jej uzasadnieniem. Okoliczności tej nie może zmienić oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 18 września 2019 r., w którym stwierdził, że w dniu [...] września 2016 r. był obecny w powiatowym urzędzie nadzoru budowlanego i wówczas nie została mu wydana decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. Przyjmując nawet, że faktycznie ww. decyzja nie została wówczas skarżącemu wydana, co samo w sobie uznać należy za naganne, to nie zmienia to okoliczności, iż o jej istnieniu skarżący dowiedział się najpóźniej z treści upomnienia, które odebrał w dniu 18 października 2016 r. Z wymienionych wyżej powodów na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.