IV SA/Po 377/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków oddala skargę w całości. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie W dniu [...] stycznia 2018 r., działając na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2019 r., poz. 730, ze zm.; dalej jako: u.o.z.o.z.), Burmistrz Miasta wydał Zarządzenie w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...]. Zgodnie z zarządzeniem w ewidencji tej znalazł się cmentarz żydowski przy ul. [...] w [...], obejmujący m.in. część działki nr ew. [...] stanowiącej własność J. S.. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Burmistrz Miasta udzielając informacji publicznej J. S. w ramach rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej, poinformował, że część działki nr ew. [...] objęta jest Gminną Ewidencją Zabytków. W dniu [...] kwietnia 2019 r. J. S. wniósł skargę na czynność materialno – techniczną polegającą na ujęciu nieruchomości skarżącego tj. działki nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], jako rzekomej części nieistniejącego obecnie cmentarza żydowskiego w [...] w gminnej ewidencji zabytków, zakomunikowaną skarżącemu pismem z dnia [...] marca 2019r. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie : art.7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dowolną jego ocenę poprzez przyjęcie, że nieruchomość skarżącego stanowi obszar cmentarza żydowskiego; art.22 ust.2 oraz art.5 pkt 2 i art.3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 15 rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków....., poprzez podjęcie skarżonej czynności materialno-prawnej bez sprawdzenia, czy istnieją ku temu podstawy faktyczne oraz brak wskazania, by zachodziły przesłanki pozwalające na zakwalifikowanie tej części nieruchomości jako zabytku. W tak zakreślonych granicach zaskarżenia, skarżący domagał się stwierdzenia bezskuteczności czynności materialnoprawnej Burmistrza Miasta polegającej na ujęciu nieruchomości skarżącego w gminnej ewidencji zabytków i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie. Na terminie rozprawy w dniu [...] września 2019 r. pełnomocnik organu doprecyzował, że domaga się odrzucenia skargi, albowiem w jego ocenie zaskarżone zostało pismo Burmistrza z dnia [...].03.2019 r., które nie jest czynnością materialno-techniczną, tylko informacją i nie podlega kognicji sądu. A ewentualnie w razie uznania, że zaskarżona została czynność materialno-techniczna wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu skarżący wniósł skargę na czynność materialno-techniczną Burmistrza Miasta polegającą na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków obiektu : części działki nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], jako części dawnego cmentarza żydowskiego w [...]. Zaskarżona czynność dotycząca umieszczenia spornej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność materialno – techniczną z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na wstępie należy przypomnieć przepisy wyznaczające podstawowe ramy prawne sporu. Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2019.730) wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W świetle ust. 5 tego artykułu, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: (1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; (2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; (3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Jak wynika z lektury całego art. 22 u.o.z.o.z., gminna ewidencja zabytków dopełnia na najniższym poziomie cały system ewidencji zabytków, począwszy od krajowej ewidencji, prowadzonej przez Generalnego Konserwatora Zabytków i stanowiącej zbiór kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków (ust. 1), poprzez wojewódzką ewidencję zabytków, będącą zbiorem kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (ust. 2), aż po gminną ewidencję zabytków, w której ujmowane są m.in. zabytki ujęte w ewidencji wojewódzkiej (ust. 3). Powyższe uwagi mają kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Prawidłowe funkcjonowanie systemu ewidencjonowania zabytków wymaga, aby był to system spójny, stąd ścisła korelacja pomiędzy ewidencjami prowadzonymi na poszczególnych szczeblach. Podstawą wpisania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków (jak i wydanie zarządzenia Burmistrza z dnia [...].01.2018 r.) był art.22 ust.5 punkt 2 cytowanej ustawy (choć błędnie nie wskazany w zarządzeniu). W myśl tego przepisu ustawodawca nie pozostawił organowi gminy żadnej swobody: podobnie jak w przypadku ujęcia w ewidencji gminnej zabytku wpisanego do rejestru, tak i w przypadku ujęcia w ewidencji gminnej zabytku wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, działanie organu gminy opiera się na swoistym automatyzmie. Innymi słowy: organ gminy nie może nie wpisać do ewidencji gminnej zabytku, który jest wpisany do ewidencji wojewódzkiej. Potwierdza to treść aktu wykonawczego, regulującego kwestie techniczne wpisu zabytku do ewidencji, czyli rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków. Jak wynika z § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25.05.2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2011 r., poz.661), o włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Również ten przepis nie pozostawia wątpliwości co do obowiązku organu gminy ujęcia w ewidencji gminnej zabytku ujętego w ewidencji wojewódzkiej. Automatyzm ten ma swoje racjonalne uzasadnienie, zapewnia bowiem spójność zapisów w obydwu ewidencjach. O ujęciu części przedmiotowej działki nr [...] (stanowiącej część dawnego cmentarza żydowskiego) w wojewódzkiej ewidencji zabytków świadczy pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].05.2018 r. skierowane do Burmistrza [...], z którego wprost wynika, że wskazane przez konserwatora zabytków granice powinny być respektowane przez organ w gminnej ewidencji zabytków oraz wszelkich dokumentach planistycznych. Według karty cmentarza znajdującej się w wojewódzkiej ewidencji zabytków opracowanej w 1995 r. cmentarz żydowski powinien być ujęty w gminnej ewidencji zabytków, co zostało uczynione. W zaistniałej sytuacji chybione są podniesione w skardze zarzuty naruszenia zasad postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, jak art.7, 77 i 80 k.p.a., tym bardziej, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do ewidencji zabytków wojewódzkiej, czy gminnej nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami k.p.a., przede wszystkim nie jest rodzajem postępowania jurysdykcyjnego (rozpoznawczego), w którym organ administracyjny wydaje decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego według reżimu obowiązującego dla typowych postępowań administracyjnych. Po pierwsze, zaskarżona czynność nie ma formy decyzji administracyjnej, czy też postanowienia, wydawanego w postępowaniu administracyjnym. Ujęcie zabytku w ewidencji nie jest nawet traktowane przez ustawodawcę jako forma ochrony zabytków (nie mieści się w katalogu tych form zawartych w art. 7 u.o.z.o.z.) i w istocie stanowi swoisty środek wstępnej ochrony zabytków, choć wiążący się już z pewnymi ograniczeniami w korzystaniu z obiektu, czy przedmiotu ujętego w ewidencji. Po drugie czynność materialno-techniczna w postaci wpisu do ewidencji gminnej i jej zakres niezbędnych ustaleń sprowadza się do stwierdzenia, czy dany obiekt jest wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z uwagi na wspomniany wyżej automatyzm w działaniu organu gminy, nie ma podstaw do badania cech przedmiotu podlegającego wpisowi pod kątem elementów ustawowej definicji zabytku (art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z.). Przy podstawie prawnej (art.22 ust.5 pkt 2 u.o.z.o.z.) wpisu do ewidencji gminnej, ciężar oceny w tym zakresie spoczywa na organie prowadzącym ewidencję wojewódzką, z uwzględnieniem faktu, że zakres tej oceny determinuje uproszczony charakter postępowania w sprawie wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Na marginesie jedynie można dodać, że samodzielnej oceny podstaw do ujęcia zabytku w gminnej ewidencji organ gminy dokonuje w przypadku podstawy wpisu wskazanej w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. W rozpoznawanej sprawie przepis ten nie ma zastosowania. Z analogicznych przyczyn chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., zawierającego ustawową definicję zabytku. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że w sytuacji, gdy sporny obiekt został wpisany do ewidencji wojewódzkiej, Burmistrz miał obowiązek ująć go w ewidencji gminnej, a nie dokonywać analizy, czy obiekt charakteryzuje się cechami wyczerpującymi ustawowe znamiona zabytku. Taka analiza byłaby zasadna jedynie w przypadku zastosowania innej podstawy prawnej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z.). Skoro Burmistrz prawidłowo ujął sporny obiekt w gminnej ewidencji zabytków, kierując się informacją [...] WKZ o włączeniu obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 i ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z. jest niezasadny. Skarżący skupia się w swej argumentacji na dążeniu do wykazania, że w świetle poczynionych przez różne podmioty i organy ustaleń, nie stwierdzono na spornej działce skarżącego występowania pozostałości w postaci nagrobków, wykopów grobowych czy innych tego typu obiektów charakterystycznych dla cmentarza. Argumentacja ta jest nie do pogodzenia z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.o.z.o.z., który przewiduje, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności cmentarzami. Nie można podzielić argumentacji Skarżącego, który uzależnia objęcie ochroną konserwatorską spornego terenu wyłącznie od występowania obiektów materialnych w postaci nagrobków, pomijając ustalenia historyczne i występowanie szczątków ludzkich. Argumentacja Skarżącego jest tym bardziej nie do pogodzenia z aksjologią ochrony zabytków, że w jej świetle bezprawna degradacja materialnych elementów cmentarza żydowskiego w ubiegłym wieku, pozbawiałaby potrzeby ochrony miejsca stanowiącego istotną pamiątkę historii miasta. Jeszcze raz trzeba jednak podkreślić, że zasadniczym argumentem przesądzającym o niezasadności zarzutów Skarżącego wobec zaskarżonej czynności materialno-technicznej Burmistrza był fakt, że ujęcie spornego obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków determinowało rozstrzygnięcie Burmistrza, zobowiązując go do ujęcia obiektu również w gminnej ewidencji. Do zarządzenia Burmistrza z dnia [...] stycznia 2018 r. dołączono załącznik w postaci karty adresowej, która zawiera wszystkie elementy wskazane w § 17 ust. 1 rozporządzenia. Określenie granic terenu ujętego w ewidencji wynika jednoznacznie z karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Karta ta zawiera materiał graficzny w postaci mapy, która określa te granice. Z uwagi na wtórny i niesamoistny charakter wpisu obiektu do ewidencji gminnej wobec wpisu do ewidencji wojewódzkiej, w rozpoznawanej sprawie zakres ograniczenia wynikającego z ujęcia obiektu w ewidencjach nie budzi żadnych wątpliwości. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej czynności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.).