II OSK 3990/19

Dnia 17 marca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 504/19 w sprawie ze skargi małoletniego A. B. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego T. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i umarza postępowanie sądowe; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 504/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi A. B. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego T. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy: 1) stwierdził, że Wojewoda [...] przewlekle prowadził postępowanie w sprawie, 2) przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, 4) oddalił skargę w pozostałej części oraz 5) zasądził od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. małoletni A. B. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego T. B. złożył skargę na "bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, tj. łączenie rodzin". Skarżący wniósł o: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązanie przez Sąd organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na łączenie rodzin, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia, 2. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzenie przez sąd, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że ta bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości 1000 zł, 4. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a., przyznanie przez sąd od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł, 5. na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, 6. na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. W sprawie opłat za czynności adwokackie, zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, 7. na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Z uzasadnienia skargi oraz przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że z dniem [...] września 2018 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie [...] września 2018 r. wpłynął do organu pisemny wniosek strony skarżącej o wgląd do akt sprawy. Dnia [...] października 2018 r. skarżący zwrócił się z prośbą o udzielenie informacji o stanie sprawy. Z dniem [...] listopada 2015 r. do organu wpłynęło ponaglenie na bezczynność organu, w którym skarżący zarzucił organowi nierozpatrzenie sprawy w terminie, wnosząc jednocześnie do organu II instancji o spełnienie regulacji przewidzianych w art. 37 k.p.a., m.in. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu I instancji do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności organu. Ponaglenie zostało nadane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] grudnia 2018 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Wojewoda zwrócił się do strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku, które zostały uzupełnione w terminie. W dniu [...] marca 2019 r. skarżący dodatkowo uzupełnił dokumentację sprawy wskazując, że matka skarżącego uzyskała zezwolenie na pobyt stały. Pismem z dnia [...] maja 2019 r., a więc niezwłocznie po wniesieniu skargi do sądu, organ wystąpił do odpowiednich służb z prośbą o przesłanie dokumentacji. Następnie dnia [...] maja 2019 r. organ zwócił się do strony skarżącej o uzupełnienie dokumentów, wyznaczając termin rozpoznania sprawy na [...] sierpnia 2019 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III z dnia 19 czerwca 2019 r., złożona skarga została rozdzielona, zarejestrowana pod oddzielnymi sygnaturami i rozpoznana jako odrębne sprawy: 1) skarga na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy (sygn. akt III SAB/Wr 503/19), 2) skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy (sygn. akt III SAB/Wr 504/19). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem, rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...], orzekł jak podano we wstępie uzasadnienia. Wyrokiem z 18 września 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 503/19, rozpoznając skargę na bezczynność organu Sąd ten stwierdził, że (1) Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; (2) bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (3) nakazał Wojewodzie wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; (4) przyznał od Wojewody na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych i orzekł o kosztach postępowania. Od wyroku stwierdzającego przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego Wojewoda [...] pismem z dnia [...] listopada 2019 r. wniósł skargę kasacyjną zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, mimo zaistnienia przesłanki niedopuszczalności procedowania z uwagi na tożsamość sprawy wcześniej wszczętej i rozpatrywanej pod sygn. akt III SAB/Wr 503/19; 2. art. 57 § 3 p.p.s.a. w związku z art.149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zarządzenie rozdzielenia złożonej przez skarżącego skargi, zarejestrowanie pod odrębnymi sygnaturami i rozpoznanie jako odrębnych spraw - skargi na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy (sygn. akt III SAB/Wr 503/19) oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy (sygn. akt III SAB/Wr 504/19), podczas gdy złożona skarga dotyczy jednego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie o sygn. [...], a z treści skargi, zdaniem organu wynika, że skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...], pomimo iż pismo inicjujące postępowanie sądowoadministracyjne zatytułował: "skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach, tj. łączenie rodzin. Ponadto nawet sformułowanie w jednym piśmie zarzutów zarówno co do bezczynności organu, jak i przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania, nie może stanowić podstawy rozdzielenia skargi na dwie sprawy sądowoadministracyjne, gdy w prowadzonym postępowaniu kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej; 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., przez ich niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, pomimo że skarżący nie spełnił wymogu wcześniejszego wyczerpania przysługujących w toku postępowania środków zaskarżenia, albowiem nie złożył przewidzianego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania; z treści ponaglenia wynika bowiem, że skarżący złożył jedynie ponaglenie na bezczynność organu, zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., a więc w rzeczywistości ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art, 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a wniesioną w jego konsekwencji skargę na bezczynność, Sąd uczynił przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia polegającą na niewyjaśnieniu podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, w zakresie: - pominięcia w rozważaniach i niewyjaśnienia relacji między instytucją bezczynności a instytucją przewlekłości postępowania, biorąc pod uwagę identyczną treść skargi w niniejszej sprawie na przewlekle prowadzenie postępowania, jak i w sprawie bezczynności, prowadzonej pod sygn. akt III SAB/Wr 503/19, mimo wyraźnego rozróżnienia przez Sąd tych instytucji prawnych i uznania konieczności rozpatrzenia dwóch odrębnych spraw z uwagi na odmienny przedmiot zaskarżenia, a w konsekwencji odnoszących się do różnych (odrębnych) przesłanek i stanów faktycznych przewlekłości postępowania i bezczynności. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dokonując kontroli jednej sprawy administracyjnej, prowadzonej przez Wojewodę [...] pod sygn. [...], a więc uwzględniając ten sam stan faktyczny i prawny, wydał dwa wyroki w tożsamej sprawie. W konsekwencji, uchybienia te doprowadziły do nieuzasadnionego obciążenia Wojewody [...] kosztami dwóch postępowań sądowoadministracyjnych w sprawie, która powinna być rozpatrywana w jednym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do zdefiniowania zakresu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz oceny, czy rozdzielenie skargi i orzeczenie w dwóch postępowaniach sądowoadministracyjnych osobno, co do bezczynności oraz przewlekłości postępowania było prawidłowe. Wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony [...] września 2018 r. W ponagleniu z [...] listopada 2018 r. strona wniosła o stwierdzenie, że organ prowadzący sprawę dopuścił się bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa i o zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Termin do wydania decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy upłynął bowiem w dniu [...] października 2018 r. W skardze do sądu z 13 maja 2019 r. zatytułowanej jako skarga "na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy..." strona podniosła zarzuty zarówno dotyczące bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. We wnioskach procesowych zawarła żądanie orzeczenia zarówno bezczynności jak i stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania. Z uzasadnienia skargi można wyprowadzić wniosek, że strona utożsamia pojęcie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie niewydania decyzji w terminie, z tą tylko różnicą, że orzeczenie co do przewlekłości wymaga oceny dochowania przez organ należytej staranności przy rozpatrywaniu wniosku. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność polega na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a.. Przewlekłość postępowania polega natomiast na prowadzeniu postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stan bezczynności występuje każdorazowo w momencie niewydania decyzji przed upływem terminu do jej wydania. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można natomiast mówić w sytuacji, gdy organ nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji, ale postępowanie prowadzi w sposób przewlekły, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie. Organ prowadzi zatem postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania powoduje naruszenie zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, o przewlekłym prowadzeniu postępowania, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19, dostępny w CBOIS). Zaprezentowane rozumienie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania pozwala uznać po pierwsze, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nieprawidłowe było orzekanie co do przewlekłego prowadzenia postępowania. Po drugie, niezależnie od sposobu wykładni przepisów dotyczących bezczynności organu i przewlekłości postępowania przed organem należy wskazać, że rozdzielenie jednej skargi na dwie odrębne skargi i prowadzenie przed wojewódzkim sądem administracyjnym dwóch odrębnych postępowań w tej samej sprawie administracyjnej było wadliwe z uwagi na treść art. 57 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Skład rozpoznający skargę kasacyjną podziela pogląd wyrażony we wspomnianym wyżej wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19, że rozdzielenie skarg na podstawie cytowanego art. 57 § 3 p.p.s.a. następuje tylko wtedy, gdy w jednej skardze organowi zarzuca się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w więcej niż jednym postępowaniu, to jest takie naruszenie przepisów, które nie jest oparte na tym samym stanie faktycznym. Konsekwencją nieuzasadnionego rozdzielenia skargi na dwa odrębne postępowania jest dokonanie oceny w dwóch odrębnych postępowaniach sądowoadministracyjnych tych samych okoliczności faktycznych. Świadczy o tym sama treść uzasadnień obu wyroków sądu I instancji (sygn. akt III SAB/Wr 503/19 i III SAB/Wr 504/19), która jest niemal identyczna w zakresie oceny okoliczności faktycznych sprawy. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że w sprawie doszło do nieuprawnionego rozdzielenia skargi dotyczącej wniosku A. B. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, czego rezultatem było rozpoznanie przez sąd I instancji dwóch odrębnych spraw: w przedmiocie bezczynności organu (sygn. akt III SAB/Wr 503/19) oraz przewlekłego prowadzenia tego samego postępowania (sygn. akt III SAB/Wr 504/19). Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, na podstawie art. 188 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie uznał, że okoliczności sprawy uzasadniają przyjęcie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a i odstąpił od zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.