II SA/Rz 691/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi B.J. jest decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] (dalej zwane SKO) z dnia [...] maja 2019 r., numer [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - matką. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] postanowił odmówić B.J. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - matką S.D., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z powodu niespełnienia warunków ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; zwana dalej u.ś.r.). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż w dniu 28 lutego 2019 roku do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek wyżej wymienionej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S.D., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Następnie pracownik socjalny Ośrodka przeprowadził wywiad środowiskowy, który potwierdził, iż wnioskodawczyni zamieszkuje niedaleko swej matki i faktycznie sprawuje nad nią osobistą opiekę. Matka wnioskodawczyni jest wdową, co potwierdza przedłożony odpis skrócony aktu zgonu. Wnioskodawczyni jest osobą aktywną zawodowo i nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad swą matką. Jednakże w orzeczeniu o ustaleniu stopnia niepełnosprawności nie jest jednoznacznie określona data powstania niepełnosprawności, natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia osiemnastego roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zatem wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki dotyczącej okresu, kiedy powstała niepełnosprawność. Jednocześnie organ I instancji w treści swego uzasadnienia przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku sygn. akt K 38/13. Ponieważ organ nie może stwierdzić, że niepełnosprawność matki powstała w okresie dzieciństwa, toteż nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika z powołanego przepisu prawa. Decyzję Organu I instancji do SKO zaskarżyła Wnioskodawczyni, która swe uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego wywodzi wprost z treści powołanego przez Wójta orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2019 r., po rozpoznaniu odwołania B.J. uchylił w całości zaskarżoną decyzją Wójta Gminy [...]i jednocześnie odmówił B.J. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium stwierdziło, iż powołany przez organ I instancji argument w postaci niemożliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. Jednakże według SKO, w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z faktem, który uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Mianowicie jest to sposób sprawowania opieki przez skarżącą nad niepełnosprawną matką. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni zamieszkuje od miejsca zamieszkania S.D. w odległości 0,6 km. Ze sporządzonego wywiadu środowiskowego i ustaleń pracownika socjalnego wynika, że S.D. mieszka sama, a córka mieszka z rodziną osobno i nie jest stale z matką przez większość dnia. Matka wnioskodawczyni wymaga zaś opieki stałej całodobowej, a nie jedynie przez większość dnia. Ponadto pracownik socjalny wskazał, iż w opiece nad matką pomaga pani B.J. mąż. Skarżąca nie sprawuje więc stałej opieki nad niepełnosprawną matką, a sprawuje ją wspólnie z mężem i nie jest pozbawiona możliwości wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Okoliczność pozostawania w pracy nie pozbawiałaby jej prawnej i moralnej zdolności do sprawowania częściowej opieki nad matką i nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego. Z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu tego przepisu, to musi być ona stała lub długoterminowa i nie może to być opieka świadczona jedynie czasowo. Podkreślono, iż ocena stanu faktycznego i wynikłych z tej oceny skutków prawnych może ulec zmianie na skutek zmiany okoliczności faktycznych, którą byłoby np. sprawowanie tej opieki w sposób stały co powodowałoby możliwość ponownego ubiegania się o przyznanie świadczenia rekompensującego utratę zatrudnienia lub możliwość podjęcia tego zatrudnienia. Z opisaną wyżej decyzją nie zgodziła się B.J., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA). Zdaniem Skarżącej wydane rozstrzygnięcie narusza jej interes prawny, a także narusza art. 17 u.ś.r. W związku z powyższym wnosi o uchylenie tej decyzji i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi Skarżąca opisała sposób sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Przypomniała, że z uwagi na zły stan zdrowia mama pozostaje pod stałą kontrolą lekarza rodzinnego i lekarzy specjalistów. W związku z przewlekłym leczeniem przeciwzakrzepowym wymaga comiesięcznych badań krwi oraz precyzyjnego i zmiennego dawkowania leków. W czynnościach tych niezbędna jest stała opieka osoby drugiej i tą opiekę zapewnia mamie Skarżąca, będąc u niej kilka razy w ciągu dnia, a w razie potrzeby zostając na noc. Zaznaczyła, że wizyty u lekarzy oraz badania, na które mama nie jest w stanie sama dotrzeć, wymagają jej znacznej dyspozycyjności, co utrudnia, a w praktyce uniemożliwia Skarżącej ich pogodzenie z wykonywaniem pracy zarobkowej. Wskazała, że mama ma problemy z wykonywaniem podstawowych czynności życia codziennego. Samodzielne poruszanie się poza domem wymaga pomocy, ponieważ mama ma problemy ze wzrokiem - w oku prawym postępuje zaćma. Skarżąca w razie konieczności zapewnia jej transport. Schorzenia takie jaki: migotanie przedsionków, nadciśnienie tętnicze i przewlekła niewydolność nerek znacząco obniżyły sprawność fizyczną mamy w zakresie codziennych domowych czynności. Obowiązki te przejęła Skarżąca - mama nie toleruje wysiłku fizycznego. Nawet w warunkach domowych zdarzają się omdlenia i utraty przytomności. Skarżąca podniosła, że stan zdrowia mamy wymaga całodobowej opieki, którą jej zapewnia. Załączyła kopie kart informacyjnych z ostatnich pobytów matki w szpitalach i wyniki badań jako dowód pogarszającego się stanu zdrowia. Wyjaśniła, że wszystkie wyżej opisane czynności obciążają wyłącznie ją i to ona jest dyspozycyjna całą dobę. Czynności te wiążą się z codziennym, wielogodzinnym pobytem u mamy, który w sytuacjach koniecznych rozciąga się także na całą noc. Ponadto Skarżąca pozostaje z matką w stałym kontakcie telefonicznym. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Organów, że opisany zakres opieki dotyczy czynności, które mogą być wykonywane poza godzinami pracy, co tym samym nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia. Jej zdaniem organy niezasadnie powiązały spełnienie wymogu stałego sprawowania przez nią opieki z okolicznością wspólnego zamieszkiwania z mamą. Taki warunek nie wynika z wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga została uwzględniona bowiem okazała się uzasadniona. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem swej skargi B.J. uczyniła decyzję SKO o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niesprawowania przez wnioskodawczynię stałej opieki nad matką – S.D. Zdaniem Sądu, zebrany przez Organ materiał dowodowy nie został oceniony w sposób prawidłowy, co miało istotny wpływ na negatywny dla skarżącej wynik sprawy – naruszenie art. 7, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zatem rozstrzygnięcie Kolegium o odmowie przyznania świadczenia nie odpowiada obowiązującym przepisom prawa. Podkreślić jednak przyjdzie, iż Organ odwoławczy słusznie uznał nielegalność rozstrzygnięcia Organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia ze względu na brak możliwości ustalenia czasu powstania niepełnosprawności u S. D. Stanowisko Kolegium w tym względzie jest oparte na mocno utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych i jako prawidłowe wymaga poparcia. Argumentacja Kolegium w tym zakresie nie wymaga od Sądu powtarzania, albowiem nie jest też przez stronę skarżącą kwestionowane uchylenie w całości negatywnej dla niej decyzji Wójta. Natomiast podane przez SKO przyczyny odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie znalazły potwierdzenia zarówno w stanie faktycznym, jak również w przepisach prawa materialnego do czego przekonują następujące względy. Wskazać należy, iż w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli nie podjęcie bądź rezygnacja zatrudnienia, innej pracy zarobkowej następuje w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z określonymi w tym przepisie wskazaniami. Do tych wskazań należy konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy orzekając reformatoryjnie dokonał błędnej interpretacji ustawowego określenia stała lub długoterminowa opieka. Według Kolegium podane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. określenie wskazuje, że nie może być to opieka świadczona na rzecz członka rodziny jedynie czasowo. Otóż trzeba zauważyć, że zarówno wyrażenie "stała" lub "długoterminowa" są wyrażeniami odnoszącymi się do czasu sprawowania opieki. Jednoczesne rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej wskazuje, że nie wymaga on, aby osoba sprawująca opiekę przebywała bez jakichkolwiek przerw w ciągu dnia w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Otóż według treści tej regulacji opieka powinna być sprawowana codziennie w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekuna pracy zarobkowej. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień jak i w nocy. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakąkolwiek pracy zarobkowej. Innymi słowy, chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Ze zgromadzonych przez organy obu instancji materiałów dowodowych wynika, iż matka strony skarżącej legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 24 maja 2016 roku. Na mocy tego orzeczenia Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] postanowił zaliczyć S.D. do stopnia niepełnosprawności znacznego na stałe. Według w/w Zespołu, Matka Strony skarżącej spełnia wskazanie dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wnioskodawczyni w swym oświadczeniu z dnia 8 marca 2019 r. wyjaśniła dostatecznie jasno, iż opiekę nad swą matką sprawuje w sposób ciągły codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie przez całą dobę, co w konsekwencji wyklucza możliwość wykonywania pracy zarobkowej. Opieka nad matką polega na przygotowywaniu posiłków, podawaniu leków, zawożeniu do lekarzy a także praniu i sprzątaniu. Pomaga swej matce w kąpieli i przy ubieraniu. Jeżeli stan zdrowia mamy się pogarsza jest przy niej w nocy i prowadzi gospodarstwo domowe za swą matkę. Wyjaśnienia strony wnoszącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozostają spójne z treścią sporządzonych w toku postępowania wywiadów środowiskowych. Pracownik socjalny w wywiadzie poprzedzającym wydanie przez organ I instancji decyzji stwierdza, iż córka B.J. jest przy matce przez większość dnia, często i w nocy, zależnie od samopoczucia matki. Trzy razy dziennie aplikuje leki, pierze, gotuje i sprząta. Pomaga w toalecie i utrzymaniu higieny osobistej oraz utrzymaniu czystości pomieszczeń. Prowadzi gospodarstwo domowe, dowozi na badania oraz wizyty u lekarzy specjalistów. B.J. wg pracownika jest jedynym opiekunem przewlekle chorej matki i prawidłowo spełnia swój obowiązek alimentacyjny jako córka, co uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej. Odmowy przyznania wnioskodawczego świadczenia nie potwierdza także treść uzupełniającego wywiadu środowiskowego z dnia 25 kwietnia 2019 roku. Pracownik socjalny podkreśla w nim, iż B.J. mieszka oddzielnie we własnym domu oddalonym około 300 m od domu matki. W ciągu dnia opiekuje się matką, a na noc przeważnie wraca do swojego domu. Opieka nad matką polega na zabezpieczeniu potrzeb bytowych i egzystencjalnych; córka towarzyszy matce w toalecie, a ponadto dba o higienę osobistą i otoczenie. Prowadzi do łazienki i pomaga w przemieszczaniu się po mieszkaniu. Robi zakupy, wykonuje opłaty, przygotowuje i podaje posiłki, aplikuje leki, dowozi na badania do specjalistów, co jest konieczne przy rozruszniku serca i cukrzycy. Ponadto matka ma depresję, stany lękowe, sama nie zostanie nawet na chwilę na noc. W opiece nad matką B.J. pomaga Jej mąż, bez którego pomocy codzienna opieka byłaby niemożliwa. Pracownik socjalny w swych wnioskach potwierdził fakt sprawowania opieki przez B.J. nad przewlekle chorą matką. Wyrażony przez pracowników socjalnych opis stanu faktycznego w zestawieniu z wyjaśnieniami strony wnioskującej, prowadzi według Sądu do jednoznacznego wniosku iż B.J. sprawuje opiekę na swą matką w sposób uniemożliwiający jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. To, że wnioskodawczyni zamieszkuje w oddalonym o około 300 m lokalu, nie przeszkadza Jej w sprawowaniu opieki stałej, skoro przebywa z nią przez większość czasu, a poza nim pozostaje dla swej matki w ciągłej dyspozycji. Wbrew opinii Kolegium ustawodawca nie wymaga wspólnego zamieszkiwania opiekuna z jego podopiecznym. Takiego wymogu nie wyraża art. 17 ust. 1 u.ś.r., jak i pozostałe przepisy tego aktu normatywnego. Dlatego zdaniem składu orzekającego WSA organ odwoławczy błędnie ocenił zebrany materiał dowodowy w kontekście obowiązujących przepisów prawa materialnego wychodząc z błędnego założenia, iż artykułu 17 ust. 1 u.ś.r. stawia przed opiekunem konieczność wykazania ciągłego przebywania w lokalu zamieszkiwanym przez niepełnosprawnego członka rodziny. Zgormadzone dowody świadczą o tym, iż wnioskująca strona z powodu sprawowania ciągłej lub długoterminowej opieki nad swą matką, nie ma jakichkolwiek możliwości podjęcia zatrudnienia, co potwierdził w wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny. Dlatego przyznać należy rację stronie skarżącej, która twierdzi, iż decyzja Kolegium o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego jest aktem nielegalnym, bowiem narusza przepisy o postępowaniu wyjaśniającym, jak również przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Błędna ocena materiału dowodowego w niewątpliwy sposób wpłynęła na ukształtowany w sposób negatywny dla strony skarżącej wynik sprawy. Kolegium ponownie rozpoznając odwołanie, zobligowane będzie uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie i na tej podstawie wyda ponowne rozstrzygnięcie odpowiadające tej właśnie w ocenie. Z powyższych przyczyn należało orzec jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego nie orzekano z uwagi na ich brak.