VII SA/Wa 495/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi H B i L S na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018r. znak [...]. Przedmiotem skargi H. B. i L. S. ("skarżące") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] grudnia 2018 r. znak: [...] wydana w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie sprawy: Pismem z [...] marca 2018 r. skarżące, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiły do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę rurociągu gazowego przebiegającego przez działkę stanowiącą ich współwłasność (o nr ew. [...] w C., obręb N.; kw [...]). Wskazały, że decyzja ta nie została doręczona stronom oraz, że wbrew protestom właścicieli na jej podstawie doszło w 1978 r. do wybudowania gazociągu na długości 125 m na ich nieruchomości. Podniosły, że decyzja zezwalająca na tę inwestycję rażąco narusza w szczególności § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Skarżące powołały się przy tym na wynik zakończonych postępowań przed sądami powszechnymi dotyczących m.in. stwierdzenia zasiedzenia służebności gruntowej podnosząc, że z orzeczeń sądów wynika, iż "wszyscy posiadacze służebności byli posiadaczami w złej wierze". Przy piśmie z [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda [...], w oparciu o art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a.), przekazał ww. podanie zgodnie z właściwością GINB. GINB pismem z [...]maja 2018 r. wezwał pełnomocnika skarżących do sprezycowania żądania poprzez jednoznaczne określenie kwestionowanego aktu. W piśmie z [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biura Planowania Przestrzennego w C. z [...] marca 1977 r. nr [...]. Następnie GINB podjął szereg czynności mających na celu pozyskanie "kwestionowanej" decyzji i akt, w oparciu o które została ona wydana, wskazując w pismach skierowanych do [...] Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego w W. Oddział w M., Urzędu Miasta C., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. oraz stron postępowania na decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w C. z [...] marca 1977 r. nr [...] (zamiast "[...]") udzielającą [...] Zakładom Gazownictwa w W. pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy 100 mm w C.. W wyniku tak podjętych czynności GINB nie uzyskał wskazanej dokumentacji, w tym ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W efekcie organ ten decyzją z [...] października 2018 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w C. z [...] marca 1977 r. nr [...], w części dotyczącej działki nr ew. [...], obr. N.w C.. W uzasadnieniu decyzji GINB podał, że w związku z brakiem akt sprawy wystąpił do wskazanych powyżej podmiotów z prośbą o przekazanie dokumentacji, ale żaden z nich nie był w posiadaniu tych akt. W tej sytuacji jedynym dowodem na to, że kwestionowana decyzja została wydana jest zapis na okładce dziennika budowy "Gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy 100 w C." (załączonej do wniosku inicjującego postępowanie). Wskazano w tym dokumencie na wydane [...] Zakładom Gazownictwa pozwolenie na budowę z [...] marca 1977 r. nr [...] udzielone przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w C.. Z dużym prawdopodobieństwem można założyć, że przedmiotowa decyzja została wydana. Zebrany materiał dowodowy świadczy jednakże, że z przyczyn obiektywnych i niezależnych od organów, nie było możliwe pozyskanie decyzji (jak również ustalenie jej treści w oparciu o dowodowy pośrednie) o pozwoleniu na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy 100 mm w C. Z tych samych względów nie było możliwe odtworzenie akt postępowania związanych z ww. decyzją. Braki w zakresie materiału dowodowego pomimo działań podjętych w celu jego odtworzenia nie pozwalają na stwierdzenie, że decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w C. z [...] marca 1977 r. nr [...] w części dotyczącej działki skarżących jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie jest bowiem możliwe ustalenie, że przesłanki rażącego naruszenia prawa zostały spełnione. W szczególności nie jest możliwe ustalenie, iż kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego; brak materiału dowodowego uniemożliwia bowiem zbadanie, czy inwestor przedłożył odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję, o którym mowa ww. przepisie. Jednocześnie oświadczenie skarżących w tym zakresie nie może zostać uznane za wystarczające do stwierdzenia, że takiego dokumentu nie złożono. Niepełny materiał dowodowy, a w zasadzie zupełny jego brak powoduje, że nie można w sposób jednoznaczny, niebudzący żadnych wątpliwości stwierdzić, iż ww. decyzja z 1977 r. nr [...] w kontrolowanym zakresie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy którąkolwiek inną z art. 156 § 1. Nadto GINB stwierdził, że zarzut dotyczy pozbawienia skarżących w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją stanowić może wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji, a system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności; to oznacza, że żadna z przesłanek wznowienia nie może stanowić podstawy do unieważnienia kwestionowanego aktu. Z orzeczeniem tym nie zgodziły się skarżące wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazały na wadliwą i niepełną ocenę sprawy, niewyjaśnienie m.in., czy kwestionowana decyzja została wydana przez właściwy organ. Wskazały także, że choćby z dokumentów przez nich przedłożonych wraz z wnioskiem wynika, że użytkowanie gazociągu na ich nieruchomości miało miejsce samowolnie, bez zgody właściciela, w złej wierze. Decyzją wskazaną na wstępie z [...] grudnia 2018 r. znak [...] GINB utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał wcześniej zaprezentowaną ocenę w sprawie wskazując jedynie dodatkowo na to, że w decyzji z [...] października 2018 r. popełniono błąd podając omyłkowo nie ten numer kwestionowanej decyzji, zamiast [...] przywołano bowiem [...]; niemniej jak stwierdził przedmiotem rozstrzygnięcia było pozwolenie na budowę gazociągu, nadto pomimo podjętych działań, nie odnaleziono decyzji wydanej w dniu [...] marca 1977 r. W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] grudnia 2018 r., skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: -naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., -naruszenie art. 29 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz § 2 pkt 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, której przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. Nr 17, poz. 94), -nieuwzględnienie art. 3, art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 1983 r., Nr 38, poz. 173 ze zm.), na dzień wybrakowania decyzji z [...] marca 1977 r., -naruszenie art. 7, art. 8, art. 81a, art. 75 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., -naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie Operatora Gazociągowych Przesyłowych G.S.A. za stronę w sprawie. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB z [...] grudnia 2018 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w C. z [...] marca 1977 r. nr [...], w części dotyczącej działki nr ew. [...], obr. N.w C. Postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek skarżących, będących współwłaścicielkami ww. nieruchomości o nr ew. [...], które w piśmie z [...] marca 2018 r. uzupełnionym na wezwanie organu pismem z [...] czerwca 2018 r., wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w C.z [...] marca 1977 r. nr [...], na podstawie której to (jak podały) zrealizowano w 1978 r. na ich nieruchomości (o nr [...] w C.) gazociąg wysokiego ciśnienia, a to bez ich zgody i wiedzy. Do podania inicjującego niniejsze postępowanie załączyły kopię pierwszej strony dziennika budowy dotyczącego gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy 100 mm w C. realizowanego przez [...] Zakłady Gazownictwa w W., na podstawie którego to dokumentu wyprowadziły twierdzenie o realizacji rurociągu gazowego na ich nieruchomości w oparciu o ww. decyzję z [...] marca 1977 r. nr [...]. Organ orzekając w niniejszej sprawie, z przywołanego wniosku skarżących, był związany tym podaniem w zakresie określonego w nim żądania. Stąd też wzywał do uzupełnienia wniosku o precyzyjne wskazanie jego przedmiotu, wskazując w piśmie z 16 maja 2018 r., że to wnoszący podanie decyduje o jego charakterze. Z tej też przyczyny skarżące reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika doprecyzowały w piśmie z 7 czerwca 2018 r. przedmiot wniosku poprzez określenie aktu kwestionowanego w trybie nadzorczym uregulowanym w art. 156 i nast. k.p.a. Tym samym GINB mógł przeprowadzić postępowanie nadzwyczajne tylko w zakresie tak określonym, tj. w stosunku do aktu wskazanego we wniosku inicjującym to postępowanie. Tymczasem organ ten czynił ustalenia i wydał decyzje wprawdzie w stosunku do decyzji tego samego organu, tj. Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w C., wydanej w tej samej dacie - [...] marca 1977 r., ale o nr [...], a nie (jak wskazały skarżące) o nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB wskazał, że doszło do pomyłki w oznaczeniu weryfikowanej w tym postępowaniu decyzji; przyznał więc, że to jedynie na skutek błędu (a nie na przykład weryfikacji podania skarżącej z aktami postępowania zwykłego) prowadzono postępowanie a następnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1977 r. nr [...]. Wskazana nieprawidłowość uzasadniała -zdaniem Sądu- uchylenie obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie; dowodzi bowiem temu, że postępowanie prowadzono w stosunku do innego aktu, niż wskazany w podaniu wszczynającym to postępowanie, co stanowi o naruszeniu art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do treści tego przepisu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania; w przypadku wątpliwości: sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W sytuacji więc wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania; wszczęte postępowanie administracyjne na wniosek, nie oznacza więc dowolności organu administracji, nadto - organ ten nie jest władny do zmiany tego podania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Zatem, postępowanie w niniejszej sprawie z wniosku skarżących, po ustaleniu, że nie zachodzą żadne przeszkody (podmiotowe lub przedmiotowe) do jego skutecznego uruchomienia, winno być prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do decyzji z [...] marca 1977 r. o nr [...]. Wszelkie czynności mające na celu pozyskanie tej decyzji jak i akt, na podstawie których została ona wydana również winny odnosić się do tego aktu; w tym przypadku podjęte czynności dowodowe nie dotyczyły kwestionowanej decyzji, a decyzji o nr [...]; do tak oznaczonej decyzji zostały też wydane obie decyzje przez GINB, który w ich uzasadnieniach w jednym miejscu wskazał na decyzję z [...] marca 1977 r. o nr [...], w innym - z tej samej daty o nr [...]. Takiego sposobu procedowania w sprawie nie sposób -zdaniem Sądu- zaakceptować; świadczy on nie tylko o naruszeniu art. 61 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w innym zakresie niż określony we wniosku, ale też o naruszeniu art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak prawidłowo przeprowadzonego dowodowego, którego głównym celem w okolicznościach niniejszej sprawy było ustalenie treści kwestionowanego aktu i dokumentów, na podstawie których została ona wydana. Takie postępowanie w niniejszej sprawie, zgodne z wnioskiem skarżących, nie miało jednak miejsca, co też musiało doprowadzić Sąd do stwierdzenia o konieczności uwzględniania skargi i uchylenia obu decyzji GINB. Z tych przyczyn Sąd zgodził się w efekcie ze skarżącymi, że sprawa nie została prawidłowo rozpatrzona. Powyższe uchybienie zdeterminowało rozstrzygnięcie Sądu i spowodowało, że wszelkie pozostałe kwestie sporne występujące w sprawie należało uznać za co najmniej przedwczesne. Sprawa wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania po myśli wniosku skarżących. Przy czym, z uwagi na zarzuty skargi, Sąd zauważa, że co do zasady rację ma organ, że z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia przesłanek nieważności winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności decyzji winno być oparte na bezspornym ustaleniu, że jest ona dotknięta którąś z wad uregulowanych w art. 156 § 1. Stąd też w przypadku braku decyzji weryfikowanej jak i akt, w oparciu o które została ona wydana, ustalenie wystąpienia jednej z wad kwalifikowanych, w tym rażącego naruszenia prawa, może być utrudnione czy wręcz wykluczone. Brak pełnego materiału dowodowego, czy wręcz zupełny jego brak, może bowiem skutecznie uniemożliwić dokonanie oceny badanej decyzji, a tylko jednoznaczne ustalenia mogą stanowić podstawę dla zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu nie można wykluczyć, że prowadząc postępowanie w stosunku do aktu wskazanego przez skarżące organ nie będzie mógł poczynić pełnych ustaleń co do zgodności tej decyzji z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), zgodnie z którym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor był obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję, w konsekwencji – nie będzie mógł stwierdzić uchybienia o charakterze rażącym, a stwierdzenie to nie może być wówczas poczytywane jako naruszenie prawa, czy inaczej - błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie GINB obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu, ponowić czynności dowodowe tym razem wskazując zgodny z żądaniem numer kwestionowanej decyzji, a następnie – dokonać weryfikacji zakwestionowanej decyzji w kontekście wszystkich przesłanek nieważności. Wobec zarzutów podnoszonych przez skarżące w postępowanie obowiązany będzie w sposób pełny odnieść się m.in. do zaistnienia w sprawie przesłanki nieważności uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym zaś kontekście winien wziąć pod uwagę obowiązującą w dacie wydania kwestionowanej decyzji ustawę z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139), na mocy której wojewoda, będący terenowym organem administracji państwowej w województwie (art. 44 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy) wydawał decyzje administracyjne (art. 57 ust. 2 powołanej ustawy) i mógł upoważnić do wydawania w swoim imieniu decyzji administracyjnych kierowników i innych pracowników podległych mu urzędów, a także kierowników terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (art. 61 ust. 2 i 3 powołanej ustawy). Winien też wziąć pod uwagę, że na podstawie zawartej w art. 61 ust. 3 ustawy o radach narodowych delegacji Prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie z dnia 15 sierpnia 1977 r. w sprawie określenia rodzajów spraw należących do administracji państwowej, które z upoważnienia terenowych organów administracji państwowej mogą załatwiać kierownicy terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz. U. Nr 27, poz. 115), z którego wynikało, że terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego mogły upoważnić do wydawania w swoim imieniu decyzji m.in. takie podmioty, jak kierowników wojewódzkich zarządów (dyrekcji) rozbudowy miast i osiedli wiejskich. To rozporządzenie nie obowiązywało jednak w czasie wydania wskazanej przez skarżące decyzji. W tym czasie obowiązywało rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 października 1974 r. w sprawie określenia rodzajów spraw z zakresu administracji państwowej, które z upoważnienia wojewodów i naczelników powiatów mogą być załatwiane przez kierowników terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz. U. Nr 36, poz. 214), w którym z kolei nie byli wymienieni kierownicy wojewódzkich zarządów (dyrekcji) rozbudowy miast i osiedli wiejskich. Winien przy tym dostrzec, że właściwe wyjaśnienie sprawy w zakresie wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga nie tylko ustalenia treści decyzji, podstawy prawnej w niej wskazanej, ale też jednoznacznego stwierdzenia przez jaki organ została wydana, czy była nim niewątpliwie Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w C., a brak możliwości wyjaśnienia wszystkich aspektów i tej sprawy (w sytuacji braku decyzji i akt), podobnie jak w przypadku wady rażącego naruszenia prawa, także nie może prowadzić do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd zaznacza w tym miejscu, że biorąc pod uwagę art. 82 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) oraz § 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. z 2010 r., Nr 235, poz. 1539), nie stwierdził, aby GINB wadliwie uznał się właściwym rzeczowo do rozpatrzenia podania skarżących. Na koniec Sąd stwierdza, że nie mogły okazać się skuteczne te zarzuty skargi, które odnoszą się do przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Nawet bowiem, gdyby podzielić stanowisko skargi wskazujące na wadliwe wybrakowanie akt decyzji kwestionowanej, tj. z naruszeniem przepisów ww. ustawy, to nie można uznać, aby wada ta w jakikolwiek sposób mogła wpłynąć na ocenę decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Podobnie, jako nie mający znaczenia w sprawie, Sąd ocenił zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie za stronę postępowania następcy inwestora. Tak sformułowany zarzut także nie mógł wpłynąć na ocenę zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji; niemniej jednak Sąd nie stwierdził, aby krąg stron w sprawie został wadliwie ustalony, bo nie sposób odmówić przymiotu strony w sprawie właścicielowi sieci zrealizowanej w części na działce skarżących, na zasadzie art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.