IV SAB/Po 179/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Wojewody w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku A. Z. z dnia [...] czerwca 2018 r. o przyznanie świadczenia pieniężnego, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. Z. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. Z. (zwany dalej "Skarżącym") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę bezczynność Wojewody w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego przeznaczonego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania bieżącego utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący zarzucił organowi bezprawne pozostawienie bez rozpoznania wniosku o przyznanie ww. świadczenia uznając, że wniosek ten został złożony z naruszeniem terminu ustanowionego w art. 8a ust. 3 ustawy o Karcie Polaka. Skarżący wniósł o stwierdzenie, iż Wojewody dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Wojewody do przyznania Skarżącemu świadczenia pieniężnego przeznaczonego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie [...]zł oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda pozostawił bez rozpoznania wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego przeznaczonego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa art. 8a ustawy o Karcie Polaka. W piśmie tym wskazano, jakoby Skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały z powołaniem się na okoliczność wskazaną w art. 195 ust 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem Skarżącego w dacie składania nie mógł on złożyć takiego wniosku, albowiem w ogóle nie posiadał wówczas Karty Polaka, którą otrzymał dopiero w roku 2018. Skarżący stwierdził, że w dniu [...] września 2017 r. złożył wniosek z powołaniem się na okoliczność wskazaną w art. 195 ust 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. Postępowanie wszczęte tym wnioskiem toczyło się przewlekle, przez wiele miesięcy. W związku z tym w dniu [...] kwietnia 2018 r. w celu przyspieszenia procedury przedłożył do akt sprawy Kartę Polaka. W dniu [...] maja 2018 r. wydana została decyzja Wojewody o udzieleniu Skarżącemu zezwolenia na pobyt stały. W treści uzasadnienia tej decyzji wyraźnie opisano podstawę prawną pierwotnego wniosku, datę złożenia Karty Polaka oraz wskazano, że w związku z jej złożeniem "wniosek został rozpatrzony w oparciu o art. 195 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach". Zdaniem Skarżącego jako datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, o którym mowa w art. 8a ust 1 ustawy o Karcie Polaka - to jest z powołaniem się na okoliczność wskazaną w art. 195 ust 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach - przyjąć można tylko i wyłącznie dzień [...] kwietnia 2018 r., wobec czego wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego został złożony w ustawowym terminie. Dla Skarżącego oczywistym było, że przedkładając Kartę Polaka może przyspieszyć procedurę, a nadto uzyskać jednorazowe świadczenie pieniężne przewidziane w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2018 r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiadaczowi Karty Polaka. Zgodnie z art. 8a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2017 r. poz. 1459 z późn. zm.) pierwszy wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego składa się w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, o którym mowa w ust. 1. Pierwszy wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego złożony po upływie tego terminu pozostawia się bez rozpoznania. W ust. 1 art. 8a wymienionej regulacji mowa jest o wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały z powołaniem się na okoliczność, o której mowa w art. 195 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. Wojewoda stwierdził, że jedyny wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały z jakim wystąpił Skarżący został złożony do Wojewody w dniu [...] września 2017 r. Postępowanie to zakończone zostało [...] maja 2018 r. udzieleniem Skarżącemu zezwolenia na pobyt stały w oparciu o art. 195 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. Wobec powyższego organ stwierdził, iż wniosek o przyznanie Skarżącemu świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 8a ust. 3 ustawy o Karcie Polaka. Odnosząc się do argumentacji Skarżącego Wojewoda zaznaczył, że zezwolenia na pobyt stały udziela się cudzoziemcowi na czas nieoznaczony, na jego wniosek. Ustawodawca określił szereg czynności, których wnioskodawca zobowiązany jest dokonać składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Przede wszystkim wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały składa się na formularzu (art. 203 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Składając wniosek, o pobyt stały cudzoziemiec uzasadnia go, składa pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń pisemne oświadczenie, że dane zawarte we wniosku są prawdziwe, oraz przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do niego aktualną fotografię oraz dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt stały (art. 203 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). Ponadto, zgodnie z art. 203 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, od cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt stały pobiera się odciski linii papilarnych. Żadna z wymienionych wyżej czynności przez Skarżącego nie została dokonana w dniu [...] kwietnia 2018 r. Jedyny wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały spełniający wymogi określone w ustawie o cudzoziemcach został złożony przez Skarżącego w dniu [...] września 2017 r. Zdaniem organu brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem Skarżącemu rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Skarżący nie wskazał jednoznacznie jakoby doznał krzywdy w związku z bezczynnością organu, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga związana jest z pozostawieniem bez rozpoznania przez Wojewodę wniosku Skarżącego o przyznanie świadczenia pieniężnego przeznaczonego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania bieżącego utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjaśnić wobec tego należy, że gdy organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie która kwestionuje zasadność takiego działania organu przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność środkiem takim jest ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie wskazane powyżej wymogi formalne zostały spełnione, bowiem pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący złożył ponaglenie do organu wyższego stopnia. Rolą sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność organu jest ustalenie, po pierwsze, czy w dniu orzekania przez Sąd stan bezczynności w konkretnej sprawie wskazanej we wniosku strony nadal istnieje. Po drugie, czy stan ten ustał na skutek podjęcia przez organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji bowiem celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie" i nie podejmuje czynności. W rezultacie z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Skarżący upatruje bezczynności Wojewody w rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego przeznaczonego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania bieżącego utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej, w pozostawieniu tego wniosku bez rozpoznania. Wojewoda w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. poinformował Skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania przedmiotowego wniosku przyjmując, że został on złożony po upływie 3 miesięcy od złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały z powołaniem się na okoliczność, o której mowa w art. 195 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 8a ust. 1 Karty Polaka osobie, która złoży wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały z powołaniem się na okoliczność, o której mowa w art. 195 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, na jej wniosek, może być przyznane świadczenie pieniężne przeznaczone na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej. Świadczenie pieniężne przyznaje się na okres do 9 miesięcy. W myśl art. 8a ust. 3 Karty Polaka pierwszy wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego składa się w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, o którym mowa w ust. 1. Pierwszy wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego złożony po upływie tego terminu pozostawia się bez rozpoznania. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga, że w art. 195 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wymieniono przesłanki, których niezależne od siebie wystąpienie, stanowi podstawę do wydania zezwolenia na pobyt stały. W art. 195 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach przewidziano, że zezwolenia na pobyt stały udziela się cudzoziemcowi na czas nieoznaczony, na jego wniosek, jeżeli posiada ważną Kartę Polaka i zamierza osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. Z akt postępowania dotyczącego udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wynika, że wniosek w tym przedmiocie został złożony przez Skarżącego w dniu [...] września 2019 r. W uzasadnieniu wniosku Skarżący powołał się na okoliczność posiadania polskiego pochodzenia oraz chęci zamieszkania w Polsce. Pomimo, iż nie zostało to wprost wyartykułowane w złożonym wniosku, Skarżący wnioskując o wydanie zezwolenia na pobyt stały niewątpliwie powołał się na przesłankę z art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, który przewiduje, że zezwolenia na pobyt stały udziela się cudzoziemcowi na czas nieoznaczony, na jego wniosek, jeżeli jest osobą o polskim pochodzeniu i zamierza osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. Następnie w dniu [...] kwietnia 2018 r., w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, Skarżący złożył ponaglenie. Jednocześnie załączył kopię Karty Polaka – jak wskazał uzyskanej po złożeniu wniosku na pobyt stały, co miało przyspieszyć rozpoznanie sprawy. W ocenie Sądu w tym też dniu doszło do zmiany wniosku. Okoliczność tą dostrzegł też Wojewoda w decyzji z dnia [...] maja 2018 r. nr. [...], w uzasadnieniu której wskazał, iż we wniosku z dnia [...] września 2017 r. Skarżący prawo do uzyskania zgody na pobyt stały wywiódł z art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, jednak w związku z faktem, iż w dniu [...] kwietnia 2018 r. Skarżący złożył w organie kserokopię Karty Polaka, wniosek został rozpoznany na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. W ocenie Sądu przedstawione powyżej okoliczności pozwalają przyjąć, iż datą początkową trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 8a ust. 1 Karty Polaka był dzień [...] kwietnia 2018 r. W tym dniu Skarżący dokonał na tyle istotnej zmiany pierwotnie złożonego wniosku, iż nie sposób podzielić stanowiska Wojewody mającego świadczyć o uchybieniu omawianego terminu. Bez znaczenie przy tym pozostaje argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę, iż w dniu [...] kwietnia 2018 r. Skarżący nie dokonał przewidzianych przepisami ustawy o cudzoziemcach czynności związanych ze złożeniem wniosku o zezwolenie na pobyt stały. Zdaniem Sądu Skarżący dokonał on na tyle istotnej zmiany wniosku, powodującej też zmianę trybu prowadzonego postępowania, że dopiero w dniu [...] kwietnia 2018 r. rozpoczął bieg termin, o którym mowa w art. 8a ust. 1 Karty Polaka. Z kolei wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego został złożony w dniu [...] czerwca 2018 r., a więc z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 8a ust. 12 Karty Polaka. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie sposób podzielić stanowiska Wojewody, iż termin do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego, którego przyznanie związane jest z posiadaniem Karty Polaka, rozpoczął bieg w dniu, w którym Skarżący takiej Karty nie posiadał. W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że Wojewoda błędnie uznał, iż wniosek Skarżącego pozostawiony powinien być bez rozpoznania, a to z kolei uzasadnia podniesiony w skardze zarzut bezczynności. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wyjaśnić należy, że dla oceny, czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana forma bezczynności nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ administracji ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ administracji czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu pozostawienie wniosku Skarżącego bez rozpoznania było efektem błędnej oceny okoliczności sprawy i nie posiadało cech pozwalających na uznanie, iż bezczynność miała charakter kwalifikowany. Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącego przyznanie kwoty pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja ta jest dodatkowym środkiem o dyscyplinująco-represyjnym, które powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Sąd nie dostrzegł okoliczności uzasadniających przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej. Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. Takich okoliczności nie wskazano w skardze. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenie pieniężnego w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenia reprezentującego skarżącą pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).