II OSK 228/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 539/19 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...]marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek T. W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 18 września 2019r., sygn. akt IV SA/Po 539/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2018 r., którą na podstawie art. art. 59, 60 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r. poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) odmówiono T. W. ustalenia warunków zabudowy dla budowy siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, budowy drogi wewnętrznej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej i towarzyszącej na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Zdaniem organów w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek kontynuacji linii zabudowy. Uchylając powyższą decyzję przywołanym na wstępie wyrokiem Sąd podniósł, że orzekające w sprawie organy nie wykonały prawidłowo wytycznych zawartych w wydanym uprzednio w niniejszej sprawie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2018r., sygn. akt IV SA/Po 19/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 19 kwietnia 2018 r. jasno wskazał, że jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym, że przywołana ustawa posługuje się sformułowaniami nie zawsze jasnymi, to w razie wątpliwości należy je interpretować na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich. Sąd stwierdził też, że nie mają racji organy, według których nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne zgodnie z załączoną koncepcją miałyby zostać zlokalizowane w odległości około 75-110 m od wskazanej drogi publicznej, tworząc tym samym dwa rzędy zabudowy. Decyzja odmowna z tej przyczyny, stanowi przejaw nadmiernego rygoryzmu, nieuzasadnionego celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać do działki bezpośrednio przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy. Ponadto Sąd, odwołując się do treści § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164 poz. 1588 ze zm.), wskazał, że w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Dopuszcza się zatem inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sąd zaakceptował także czynione w orzecznictwie rozróżnienie na obowiązującą linię zabudowy i nieprzekraczalną linię zabudowy, ustalaną w zależności od cech zabudowy w obszarze analizowanym (pierzejowej lub rozproszonej), żadna z nich nie może jednak odnosić się do limitowania na działce granic zabudowy nie od strony drogi, lecz w głąb działki. Sąd w powołanym wyżej wyroku podzielił w konsekwencji zarzut skargi, że brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków z tego względu, że wprowadzenie kolejnych rzędów zabudowy, oddalonych od drogi wprowadziłoby dysharmonię w istniejącym ładzie przestrzennym. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wbrew powyższym wytycznym Sądu, ponownie zakwestionowało kontynuację istniejącej na analizowanym terenie funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wskazując, że projektowana inwestycja prowadzi do powstania “małego osiedla mieszkaniowego", co w sąsiedztwie z zabudową zagrodową i w otoczeniu działek niezabudowanych o przeznaczeniu rolniczym prowadzi do dysharmonii w istniejącym ładzie przestrzennym. Konstatacja ta organu godzi w stanowisko Sądu, w którym wskazano, że niedopuszczalne jest zawężające rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji w ten sposób, że ogranicza się tylko do zezwolenia na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Wobec powyższego Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że skoro na działkach sąsiednich i to mających dostęp z tej samej drogi publicznej, co działka inwestycyjna, występuje zabudowa mieszkaniowa (działka [...] i [...]), pozwalająca określić kontynuację funkcji zabudowy dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to nie można przyjąć, że projektowana zabudowa nie kontynuuje funkcji zabudowy zastanej na danym terenie analizowanym. W konsekwencji przyjąć należy, że dopuszczalna jest projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na przedmiotowym terenie. Zdaniem Sądu chybiony jest argument organu, że skoro na danym terenie występuje zabudowa zagrodowa, to projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie kontynuuje funkcji zabudowy istniejącej na danym terenie. Z definicji zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) wynika, że zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Jakkolwiek definicja ta nie ma charakteru powszechnie obowiązującego, to opierając się na definicjach zawartych w słownikach języka polskiego przyjmuje się, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. W rezultacie skoro z istoty zabudowy zagrodowej wynika, że obejmuje ona w pierwszej kolejności dom mieszkalny, a następnie zabudowania gospodarskie, to błędnie przyjmuje organ odwoławczy, że projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie wpisuje się kontynuację funkcji zabudowy istniejącej na danym terenie. O braku kontynuacji funkcji mówić bowiem można z pewnością tylko wtedy, gdy projektowana zabudowa jest sprzeczna z zastaną na analizowanym terenie, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Sąd stwierdził następnie, że również w kwestii możliwości wyznaczenia na działce skarżącego linii nowej zabudowy organy nie dostosowały się do wytycznych zawartych w powołanym wyżej wyroku. W wyroku tym Sąd bowiem wyraźnie wskazał, że ustalenie linii zabudowy ustala się dla nowej zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, co podzielił także Sąd w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018r., że powyższe reguły wyznaczenia linii zabudowy zastosować należy do wytyczania linii nowej zabudowy od strony drogi publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie kwestionowany jest pogląd, że użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia pojęcie "obowiązującej linii nowej zabudowy" należy traktować jako linię zabudowy ustaloną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi. Ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego a ponadto ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Oczywiste wobec tego jest, że linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa. Wobec powyższego organy błędnie przyjęły, że nie można ustalić warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji z tego powodu, że nie można wyznaczyć linii zabudowy dla nowej zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia. Linię tą wyznacza się bowiem od frontu działki, a więc od tej strony która przylega do drogi publicznej, z której znajduje się wjazd na działkę. Skoro w niniejszej sprawie działka inwestycyjna znajduje się w głębi terenu przylegającego do drogi publicznej, nie w pierwszej linii zabudowy, to brak podstaw do wytyczenia linii zabudowy na przedmiotowej działce inwestycyjnej zgodnie § 4 rozporządzenia. Konkretne usytuowanie poszczególnych budynków i ich odległości od granicy działki wyznaczone winno być zgodnie z przepisami ogólnymi, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r., poz. 1065), ale dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Przepisy warunków technicznych, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, nie są "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i zasadniczo nie znajdują zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy. Jedynie na zasadzie wyjątku określa się w decyzji o warunkach zabudowy zasady dotyczące miejsc postojowych. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania przedmiotowej działki. Zdaniem Sądu zasadnie podnosi skarżący, że błędnie wskazuje organ II instancji w zaskarżonej decyzji, powołując się na opinię Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] sp. z o.o. z dnia 21 września 2016 r., że brak jest zapewnienia co do technicznych możliwości świadczenia usług – przyłączenia do sieci wodociągowej. Powyższe zapewnienie było w aktach sprawy już w toku badania przez Sąd poprzednich decyzji organów administracji, zakończonego wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r. Ponadto z treści pisma z 21 września 2016 r. wynika, że możliwe są dostawy wody do przedmiotowej nieruchomości, gdy odcinek sieci wodociągowej będzie zaprojektowany i wybudowany. Wskazano przy tym parametry techniczne odcinka sieci, zatem techniczne możliwości przyłączenia istnieją po wybudowaniu odcinka sieci i przyłącza. Dostawca sieci wskazał przy tym, że nie przewiduje budowy odcinka sieci na tym terenie i inwestycja taka nie jest przewidziana w Wieloletnim Planie Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodnych i Kanalizacyjnych, jakkolwiek Przedsiębiorstwo dopuściło możliwość wykonania odcinka sieci oraz przyłączy z własnych środków inwestora. Inwestor zadeklarował, że wybuduje potrzebny odcinek sieci wraz z przyłączami z własnych środków. W tym miejscu Sąd zauważył, że po ponownym rozpoznaniu sprawy 12-miesięczną ważność utraciło inne zapewnienie wydane w dniu 21 października 2016 r. przez [...] Sp. z o.o., że uzbrojenie terenu w zakresie dostaw energii elektrycznej jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Wobec tego w tym zakresie organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę zwróci się do inwestora o przedłożenie aktualnego zapewnienia dostawcy energii elektrycznej. Podsumowując Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 153 p.p.s.a. oraz prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię, a także przepisy postępowania - art. 8 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 9 k.p.a., art. 139 k.p.a., co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organ II instancji uwzględni powyższe motywy wyroku Sądu oraz wyroku z dnia 19 kwietnia 2018r. i przyjmie, że spełniona jest przesłanka kontynuacji funkcji dla planowanej zabudowy, określi pozostałe warunki zabudowy i wezwie inwestora o przedłożenie stosownego zapewnienia dostawcy energii elektrycznej. Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez uznanie, że dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji nie jest wymagane ustalenie linii zabudowy zgodnie z zasadami jej ustalania; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez uznanie, że projektowana zabudowa jednorodzinna wpisuje się w istniejącą w terenie zabudowę zagrodową; 2) prawa procesowego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 153 p.p.s.a poprzez bezpodstawne orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji przy uznaniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zastosowało się do wskazań i oceny prawnej co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/po 19/18 i uchylenie jej jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania oraz nakazanie przyjęcia, że została spełniona przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy i na tej podstawie ustali warunki zabudowy wnioskowanej inwestycji, podczas gdy organ nie kwestionował istnienia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy, - art. 145a p.p.s.a poprzez zobowiązanie SKO do wydania decyzji o określonej treści, choć brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu, - art. 134 w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. przez rozpoznanie skargi z przekroczeniem granic skargi tj. nie będącej przedmiotem sporu między stronami, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zbyt lakoniczne i niezrozumiałe uzasadnienie orzeczenia, nakazującego ustalenia warunków zabudowy, bez wskazania podstawy prawnej w ustalonym stanie faktycznym dla tego ustalenia. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, albowiem wyjaśniony dogłębnie stan faktyczny i obowiązujące przepisy prawne nie dają podstaw do ustalenia wnioskowanej zabudowy, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów sądowych. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto, w piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2020r. podniesiono, że T. W. uzyskał nowe oświadczenie od [...] Sp. z o.o. potwierdzające, że istniejące i planowane uzbrojenie terenu w zakresie dostaw energii elektrycznej jest wystarczające dla potrzeb przedmiotowej inwestycji. Do pisma załączono powyższe oświadczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 153 p.p.s.a., oraz ściśle związany z tym zarzutem zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 4 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że organy ponownie rozpatrując sprawę nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2018r., sygn. akt IV SA/Po 19/18. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu Sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Unormowane w tym przepisie związanie organów i sądu oceną prawną i wytycznymi sądu administracyjnego co do dalszego postępowania oznacza, że zarówno organy i sądy orzekający w danej sprawie są zobowiązani do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności sprawy (oraz oczywiście w razie wzruszenia takiego orzeczenia w trybie przewidzianym prawem), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy kontrola zgodności z prawem - dokonywana przez sąd administracyjny - rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy musi obejmować ocenę, czy organy zastosowały się do przepisu art. 153 p.p.s.a. Tak też prawidłowo postąpił Sąd pierwszej instancji i zasadnie doszedł do wniosku, że orzekające w sprawie organy nie dostosowały się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]września 2017 r. i utrzymaną nią mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2017 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego inwestycji, wprost wskazał, że "nie mają racji organy, według których nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 w zakresie kontynuacji linii zabudowy; projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne zgodnie z załączoną koncepcją miałyby zostać zlokalizowane w odległości ok. 75 - 110 m od wskazanej drogi publicznej, tworząc tym samym dwa rzędy zabudowy; decyzja odmowna z tej przyczyny, stanowi przejaw nadmiernego rygoryzmu, nieuzasadnionego celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Jednocześnie w wyroku tym wskazano na rozróżnienie w orzecznictwie obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy i podkreślono, że żadna z nich nie może odnosić się do limitowania na działce granic zabudowy nie od strony drogi, lecz w głąb działki. Sąd jednoznacznie stwierdził w powyższym wyroku, że brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy z tego względu, że wprowadzenie kolejnych rzędów zabudowy, oddalonych od drogi wprowadziłoby dysharmonię w istniejącym ładzie przestrzennym. Mimo takiego stanowiska Sądu, wyrażonego w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r., organ II instancji, dokonując oceny możliwości ustalenia dla przedmiotowej inwestycji linii zabudowy, uznał za organem I instancji, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji skutkowałoby wprowadzeniem zabudowy w głąb terenów o rolniczym przeznaczeniu i doprowadziłoby do powstania nowej struktury urbanistycznej mającej cechy małego osiedla mieszkaniowego w obszarze rolniczym o bardzo małej intensywności zabudowy, naruszającej istniejący ład przestrzenny i powodującej w nim dysharmonię. Porównanie wytycznych i poglądów prawnych zawartych w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018r. z powyższym stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, świadczy o tym, że organ ten - podobnie jak organ I instancji - nie uwzględnił wiążących organy - w związku z treścią art. 153 p.p.s.a. - wytycznych i oceny prawnej. Organ ponownie rozpatrując sprawę powtórzył stanowisko wyrażone w uchylonych uprzednio przez WSA decyzjach organów obu instancji, które zostało krytycznie ocenione we wskazanym wyżej wyroku. Podkreślić należy, na co już zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2018r., sygn. akt IV SA/Po 19/18, że projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne miałyby zostać zlokalizowane w odległości ok. 75 - 110 m od drogi publicznej - tj. w głębi działki o nr ewid. [...] - tworząc dwa rzędy zabudowy. Jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, działka o nr ewid. [...] powstała z podziału działki o nr ewid. [...]. Do drogi publicznej przylega działka o nr ewid. [...], tj. ta część dawnej działki o nr ewid. [...], która jest już zabudowana. Natomiast działka o nr ewid. [...] jest położona za działką o nr ewid. [...] i przylega do drogi publicznej niewielkim fragmentem – można wnioskować, że fragmentem mającym zapewnić dojazd do drogi publicznej. W takiej sytuacji faktycznej i prawnej orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydając wyrok w dniu 19 kwietnia 2018r., sygn. akt IV SA/Po 19/18 i wyrażając pogląd prawny, który wiąże organy administracji w niniejszej sprawie. Na okoliczność, że działka inwestycyjna znajduje się w głębi terenu przylegającego do drogi publicznej, nie w pierwszej linii zabudowy, zwrócił uwagę ponownie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z powyższych względów podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez organy art. 153 p.p.s.a. To zaś czyni niezasadnymi wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej. Niezrozumiały jest natomiast sformułowany w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że projektowana zabudowa jednorodzinna wpisuje się w istniejącą w terenie zabudowę zagrodową. Jak wynika bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej, organ odwoławczy w istocie nie kwestionuje wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska co do spełnienia przez przedmiotową inwestycję warunku kontynuacji funkcji zabudowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazano, że "Spełnienie innych warunków dla ustalenia zabudowy, w szczególności dot. kontynuacji funkcji zabudowy, której poświęcono większość uzasadnienia wyroku, nigdy nie było kwestionowane przez organy administracji zarzuty w tym zakresie formułowane przez Sąd co do zaskarżonej decyzji nie są uzasadnione. Warunek kontynuacji funkcji nigdy nie był przedmiotem sporu miedzy stroną a organami." W tej sytuacji należy uznać, że w istocie strona skarżąca zanegowała stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ zakwestionował kontynuację istniejącej na analizowany terenie funkcji zabudowy, w sytuacji, gdy zdaniem Kolegium organ tego nie uczynił. Powyższe nie oznacza jednak naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 134 w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 145a p.p.s.a. Powyższe zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały bowiem prawidłowo skonstruowane. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. W przypadku artykułu, który składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, paragrafów) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazano konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że zarówno art. 134 p.p.s.a. jak i art. 145a p.p.s.a. składają się odpowiednio z 2 i 3 paragrafów. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga natomiast ich prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd i uzasadnienia ich naruszenia, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono w skardze kasacyjnej. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na naruszenie przez organy art. 153 p.p.s.a. i wskazał fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2018r., sygn. akt IV SA/Po 19/18 dla uzasadnienia tego stanowiska. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek T. W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego może mieć miejsce w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodnie z wymogami określonymi w art. 179 p.p.s.a., tj. w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej.