III OSK 2600/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 338/19 w sprawie ze skargi J. N. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz J. N. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 338/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, oddalił skargę. Powyższe rozstrzygnięcie podjęte zostało na tle następującego stanu faktycznego: Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, działając na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1000) oraz art. 71 i art. 53f ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2018 r. poz. 2032), w dniu [...] listopada 2018 r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi J. N. na przetwarzanie jego danych osobowych przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej. Organ w uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych nie posiada uprawnień do rozpatrywania spraw dotyczącej przetwarzania danych osobowych w bazie danych prowadzonych przez Prezesa IPN innych niż Baza Materiału Genetycznego zdefiniowanej w art. 53f ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej (...). J. N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] listopada 2018 r. zarzucając, że zostało wydane z naruszeniem przepisów, poprzez błędne zastosowanie wykładni art. 71 ustawy i IPN oraz art. 2 ust. 1 i 2 RODO w zw. z motywami preambuły RODO oznaczonymi numerami 73 i 158, a także wydanie zaskarżonego postanowienia przy stwierdzeniu przez organ braku kompetencji do prowadzenia postępowania w sprawie, podczas gdy w takiej sytuacji organ nie jest uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, lecz powinien przekazać podanie do organu właściwego, informując o tym wnoszącego podanie, bądź jeśli nie jest w stanie takiego organu ustalić lub właściwy do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny, powinien podanie zwrócić. Skarżący zarzucił organowi także naruszenie polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jego podstawy prawnej, co mogło mieć wpływ na prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wyraził opinię, że organ prawidłowo zastosował w tej sprawie przepis art. 61a k.p.a. i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi skarżącego na przetwarzanie jego danych osobowych przez Prezesa IPN. Organ bowiem, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy IPN dotyczących prowadzenia i administrowania Bazy Materiału Genetycznego, a także prowadzenia przez Instytut Pamięci prac poszukiwawczych miejsc spoczynku osób, które straciły życie wskutek walki z narzuconym systemem totalitarnym lub wskutek represji totalitarnych lub czystek etnicznych w okresie od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Dalej Sąd podkreślił, że przepisy RODO mają zastosowanie wyłącznie do Bazy Materiału Genetycznego, co wynika wprost z art. 71 ustawy o IPN. Definicja "Bazy" została natomiast zawarta w art. 53f ustawy o IPN. W sytuacji, gdy w rezultacie wstępnego badania treści żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie w administracyjno-prawnej formie niedopuszczalnym, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), co w niniejszej sprawie nastąpiło. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. N., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił ww. rozstrzygnięciu: - art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez naruszenie obowiązku dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego w pełnym zakresie, tj. brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi oraz brak odniesienia się w ogóle w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych przez skarżącego zarzutów: a) naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 RODO w zw. z motywami preambuły RODO oznaczonymi numerami 73 i 158, co mogło mieć istotny wpływ na ustalenie zakresu obowiązywania RODO w odniesieniu do przetwarzania danych osobowych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") w prowadzonym przez IPN inwentarzu archiwalnym, a w konsekwencji mogło skutkować inną oceną zaskarżonego aktu administracyjnego; b) naruszenia art. 61a § 1 i art. 65 § 1 i art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (dalej: "u.o.d.o."), co mogło mieć wpływ na ocenę tego, czy organ zgodnie z prawem odmówił wszczęcia postępowania, zamiast przekazać sprawę do organu właściwego oraz poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia powodów, dla których Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "PUODO) nie posiada uprawnienia (kompetencji) do rozpatrywania spraw dotyczących przetwarzania danych osobowych w bazach prowadzonych przez Prezesa IPN innych niż Baza Materiału Genetycznego, o której mowa w art. 53f ustawy o IPN; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., polegające na mylnym utożsamieniu przez Sąd I instancji ewentualnej niewłaściwości organu do rozpoznania zgłoszonego przez skarżącego żądania, z inną uzasadnioną przyczyną braku możliwości wszczęcia postępowania, w konsekwencji czego zaaprobowano błędne rozstrzygnięcie organu o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy powinno było dojść ewentualnie do przekazania podania do organu właściwego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.; - art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: 3) naruszenia art. 71 ustawy o IPN w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 RODO w zw. z motywami preambuły RODO oznaczonymi numerami 73 i 158 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na poprzestaniu przez Sąd I instancji wyłącznie na wynikach niewłaściwie przeprowadzonej wykładni językowej art. 71 ustawy o IPN i niezweryfikowaniu wyników tej wykładni przy pomocy innych jej metod (systemowej, celowościowej, historycznej) oraz przy pomocy odniesienia się do przepisów samego RODO, co w ocenie skarżącego w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że przepisy RODO w zakresie działalności IPN mają zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do przetwarzania danych osobowych w Bazie Materiału Genetycznego, o której mowa w art. 53f ustawy o IPN. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (art, 176 § 2 p.p.s.a.); Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o zwrócenie się, na zasadzie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: "TFUE"), do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE") z wnioskiem "o rozpatrzenie następujących pytań prejudycjalnych - w razie gdyby Naczelny Sąd Administracyjny miał wątpliwości co do zakresu zastosowania RODO w odniesieniu do dalszego przetwarzania zarchiwizowanych danych osobowych przez instytucję publiczną, w celu dostarczenia konkretnych informacji o postawie politycznej w ramach dawnych systemów państw totalitarnych: 1. czy art. 2 ust. 1 i 2 RODO w zw. motywami preambuły RODO o numerach 73 i 158, należy interpretować w ten sposób, że dalsze przetwarzanie zarchiwizowanych danych osobowych przez instytucję publiczną, w celu dostarczenia konkretnych informacji o postawie politycznej w ramach dawnych systemów państw totalitarnych, stanowi działalność nieobjętą zakresem prawa Unii Europejskiej i z tego względu do takiego przetwarzania danych osobowych nie mają zastosowania przepisy RODO; 2. czy art. 2 ust. 2 i 3 RODO należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które wyłącza spod zastosowania przepisów RODO przetwarzanie danych osobowych w sposób całkowicie lub częściowo zautomatyzowany oraz do przetwarzania w sposób inny niż zautomatyzowany danych osobowych stanowiących część zbioru danych lub mających stanowić część zbioru danych w innych wypadkach niż te, które wskazano w art. 2 ust. 2 i 3 RODO, a w konsekwencji, czy zgodny z prawem Unii Europejskiej jest przepis art. 71 ustawy o IPN w brzmieniu: "W działalności Instytutu Pamięci określonej w art. 1 przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1) stosuje się do prowadzenia Bazy". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo zostały omówione poszczególne jej zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 28 lutego 2020 r. organ wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z 17 listopada 2020 r. skarżący kasacyjnie cofnął wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych pismem z dnia 16 kwietnia 2021 r. oświadczył, że nie sprzeciwia się rozpoznaniu "sprawy na posiedzeniu niejawnym." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, ze zarzuty naruszenia art.134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. są nieuzasadnione. Do naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądał tego skarżący kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. To, że Sąd I instancji przyjął podzielił pogląd organu, a w konsekwencji uznając jego rozstrzygnięcie za prawidłowe i tym samym nie uwzględnił zarzutów skarżącego nie oznacza, iż naruszył powyższy przepis. Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast jako zasadny jest zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że właśnie art. 61a § 1 k.p.a. stanowił podstawę prawną zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia. Przepis ów daje organowi administracji możliwość odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, w której postępowanie chce zainicjować osoba niebędąca stroną, lub gdy z innych przyczyn postępowanie to nie może być wszczęte. W niniejszej sprawie, to właśnie owe "inne przyczyny" stanowiły przesłankę zastosowania przez organ tej regulacji. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał się na art. 71 i art. 53f ust. 1 ustawy o IPN. Przepisy te, jego zdaniem, stanowiły materialnoprawną podstawę do uznania braku swojej właściwości w rozpoznaniu wniosku skarżącego, a w konsekwencji do odmowy wszczęcia postępowania. Jak podnosi się w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych ową "inną przyczyną" będącą podstawą do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być: - zawisłość tożsamej sprawy przed sądem administracyjnym lub wydanie rozstrzygnięcia w takiej sprawie; - brak materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia podania w trybie administracyjnym; - przedawnienie związane z upływem terminu o charakterze materialnoprawnym; - uprzednie rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Z treści kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia wynika, że organ, po analizie złożonego wniosku uznał się niewłaściwym do procedowania w przedmiotowej sprawie. Stanowisko to zostało podtrzymane przez Sąd pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy a zwłaszcza obowiązujący stan prawny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżony wyrok jak i zaskarżone postanowienie obarczone są wadą, której zaistnienie rzutowało na całe dalsze postępowanie. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 4 Konstytucji RP, każdy ma prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że z jednej strony norma ta przewiduje swoiste roszczenie o modyfikację lub usunięcie danych nieprawdziwych, niepełnych lub zgromadzonych niezgodnie z ustawą, z drugiej natomiast kreuje po stronie organów lub podmiotów administrujących bazami danych obowiązek uwzględnienia oczekiwań obywatela, jeżeli rzeczywiście informacje te są obarczone wskazanymi wyżej wadami. Wobec tego każda norma hierarchicznie niższego rzędu (ustawa, rozporządzenie, akt prawa miejscowego), regulująca tego rodzaju kwestie, musi być interpretowana zgodnie z treścią przywołanego przepisu Konstytucji. Przechodząc do istoty sprawy wskazać przyjdzie, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 u.o.d.o., w postępowaniu przed Prezesem UODO stosuje się, w zakresie nieuregulowanym tą ustawą, przepisy k.p.a. Zgodnie zaś z art. 60 u.o.d.o., postępowanie w sprawie naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych prowadzone jest przez Prezesa Urzędu. Jest to więc ten rodzaj postępowania, o którym mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli zaś chodzi o podstawy prawnomaterialne, to przypomnieć trzeba, że w obowiązującym porządku prawnym, w zakresie ochrony danych osobowych istotną, a wręcz zasadniczą rolę odgrywa rozporządzenie RODO. In fine RODO wskazuje, iż jego regulacje w całości znajdują bezpośrednie zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich. Jednakże zastrzec należy, iż nie mają zastosowania do przetwarzania danych osobowych w ramach działalności nieobjętej zakresem prawa Unii (art. 2 ust. 2 lit. a RODO). Wniosek strony skarżącej, zmierzający do zainicjowania postępowania mającego na celu doprowadzenie do zmiany zakresu informacji zawartych w zbiorach IPN i do stanu zgodnego z rzeczywistością, stanowi wyraz realizacji gwarantowanego Konstytucją prawa do uzupełnienia, sprostowania lub usunięcia danych nieodpowiadających prawdzie. Tymczasem zarówno organ, jak i Sąd I instancji, przyjęte przez siebie stanowisko oparli na poglądzie zgodnie, z którym regulacje zawarte w RODO ograniczają się "wyłącznie" do Bazy Materiału Genetycznego (wskazanej w art. 53f ustawy o IPN) - art. 71 ustawy o IPN. Taka wykładnia tego przepisu jest niewłaściwa. Po pierwsze w treści art.71 ustawy o IPN ustawodawca nie użył słów: "wyłącznie", "jedynie", "tylko" itp. Zatem przyjęta przez Prezesa UODO oraz Sąd I instancji wykładnia nie uwzględnia literalnego brzmienia przepisu, a jego "uzupełnianie" o wspomniane słowa w celu uzyskania określonego celu wykładni stanowi przykład wykładni prawotwórczej contra legem. Niewątpliwie prowadziło to do zastosowania wnioskowania a contrario, lecz pamiętać należy o tym, że wnioskowanie to jest zawodne, a co więcej czym innym jest ustalenie znaczenia interpretowanego przepisu, a czym innym wyprowadzenie wniosków o niewiązaniu skutków prawnych z przypadkami nieunormowanymi. "W większości przypadków, kiedy mamy do czynienia z wnioskowaniem a contrario, podmiot przeprowadzający to wnioskowanie obowiązujący przepis sam dekonstruowuje w ten sposób, by znalazły się w nim wspomniane zwroty "jedynie itp." (J.Nowacki, Z.Tabor, Wstęp do prawoznawstwa, Zakamycza 2000, s.212) Z takim właśnie uzupełnienie treści przepisu, przez podmioty dokonujące jego wykładni miało miejsce w niniejszej sprawie. Po drugie zastosowane przez Prezesa UODO i Sąd I instancji wnioskowanie oznaczałoby, że dane znajdujące się w rejestrach Instytutu Pamięci Narodowej pozostają poza jakąkolwiek kontrolą organów powołanych do przetwarzania i ochrony danych osobowych, nawet jeżeli nie odpowiadają rzeczywistości. W rezultacie, w odniesieniu do danych niepełnych lub nieprawdziwych brak byłoby jakiegokolwiek trybu ich weryfikacji. Tymczasem norma zawarta w art. 51 ust. 4 Konstytucji RP pozostaje w bezpośrednim związku z regulacją art. 47 Konstytucji, przyznającym każdemu prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia (...). Dane archiwalne, gromadzone w bazach IPN dotyczą niejednokrotnie tych obszarów życia, które odnoszą się właśnie do czci oraz dobrego imienia, a w sytuacji, gdy są one niezgodne z prawdą, to wówczas dochodzi o naruszenia tych, konstytucyjnie chronionych, wartości. Wypada w tym miejscu zwrócić uwagę na treść pkt 158 preambuły RODO, który expressis verbis przewiduje możliwość stosowania regulacji RODO do przetwarzania danych osobowych w celach archiwalnych. Z takim zaś przypadkiem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, gdzie intencją skarżącego było uzupełnienie oraz usunięcie nieprawdziwych danych w Biuletynie Informacji Publicznej IPN. Modyfikacja danych zawartych w Biuletynie niewątpliwie mieści się w zakresie przetwarzania danych osobowych w celach archiwalnych, a z perspektywy przywołanych wcześniej regulacji konstytucyjnych, objęta jest zakresem regulacji RODO. Po trzecie wskutek nieuzasadnionego zastosowania rozumowania a contrario względem art. 71 ustawy o IPN organ administracyjny oraz Sąd I instancji nieprawidłowo przyjęły, że przepisy RODO stosuje się wyłącznie w odniesieniu do Bazy Materiału Genetycznego. Umknęło natomiast uwadze zarówno organu jak i Sądu pierwszej instancji to, że z treści pkt 27 preambuły RODO wprost wynika, iż jego przepisów nie stosuje się względem osób zmarłych - jakkolwiek dopuszczono możliwość przyjęcia przez państwa członkowskie przepisów o przetwarzaniu danych osobowych osób zmarłych. Takim wyjątkiem zdaje się być art. 71 ustawy o IPN. Traktować go więc należy jako normatywną podstawę do stosowania regulacji RODO względem danych, które co do zasady pozostawały poza jego zakresem. Nie jest to więc wyjątek od reguły, który dopuszcza możliwość ochrony danych osobowych, którymi administruje IPN, lecz należy go postrzegać jako przewidziane prawem odstępstwo od generalnej zasady niestosowania RODO względem osób zmarłych. Po czwarte rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w ujęciu konstytucyjnego systemu źródeł prawa (art. 87 ust.1 w zw. z art. 90 ust.1 i art.91 ust.3 Konstytucji RP) i jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. W konsekwencji należy mieć na uwadze obowiązek interpretowania prawa krajowego zgodnie z prawem unijnym. Natomiast w przypadku braku możliwości uzyskania zgodności prawa krajowego z prawem unijnym w grę będzie wchodzić wspomniana zasada pierwszeństwa prawa unijnego wobec prawa krajowego. W konsekwencji w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania ze względu na brak regulacji normujących zmianę danych zawartych w katalogach IPN, skoro tego rodzaju normą był właśnie powołany wyżej przepis Konstytucji RP, jak również przepisy RODO, których zastosowanie, w świetle tego co zostało wyżej powiedziane, organ winien był rozważyć. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany w wyroku z 25 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 3325/19, iż przepis art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko wtedy, gdy postępowania zainicjowanego wnioskiem strony nie da się prowadzić. Innymi słowy, gdy okoliczności prawne wykluczają podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże organ odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego nie może argumentować swojego działania brakiem właściwości, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli bowiem organ, który otrzymał wniosek uznaje się za niewłaściwy, wówczas zastosowanie znajduje art. 65 lub 66 k.p.a. W konsekwencji, po zbadaniu treści podania i stwierdzeniu braku właściwości organ winien albo przekazać sprawę organowi właściwemu (art. 65 § 1 k.p.a.), albo, jeżeli takowego nie jest w stanie ustalić lub gdy właściwy jest sąd powszechny – zwrócić podanie wnoszącemu (art. 66 § 3 k.p.a.). W żadnej mierze nie może być to jednak przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, gdyż oba tryby (odmowa wszczęcia postępowania oraz przekazanie podania wg. właściwości) są względem siebie niezależne i niekonkurencyjne. Tym samym Prezes UODO powinien raz jeszcze poddać analizie wniosek skarżącego i nadać mu odpowiedni bieg, zgodnie z treścią żądania strony, przy uwzględnieniu powołanych wyżej przepisów i ich wykładni. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).