II OSK 2547/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 182/17 w sprawie ze skargi [...] w Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. akt II SA/GL 182/17, oddalił skargę [...] w Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że [...] w [...] w dniu [...] października 2016 r. wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] i [...] w [...]. Organ nadzoru budowlanego w dniu [...] listopada 2016 r. przeprowadził oględziny oraz sporządził dokumentację fotograficzną. W protokole oględzin stwierdzono liczne uszkodzenia dachu budynku. Niezależnie od tego stwierdzono, że cztery przewody kominowe (głowice) są nieszczelne, a jeden z kanałów wentylacyjnych jest wykorzystywany jako dymowy. W oględzinach brał udział mistrz kominiarski. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) zobowiązał [...] w [...] do wykonania robót w budynkach położonych przy ul. [...] i [...] w [...] polegających na: 1. uszczelnieniu wszystkich przewodów kominowych dymowych wkładami ze stali kwaso-żaroodpornej, 2. uszczelnieniu wszystkich przewodów kominowych wentylacyjnych wkładami elastycznymi aluminiowymi, 3. remoncie schodów zewnętrznych, 4. remoncie konstrukcji drewnianej więźby dachu i podbitki okapu (strona zachodnia), 5. remoncie pokrycia połaci dachu (strona zachodnia i północna), 6. usunięciu odspojonych tynków i wykonanie nowych tynków (elewacja zachodnia). Na wykonanie tych robót wyznaczony został termin do dnia [...] stycznia 2017 r. Do czasu usunięcia nieprawidłowości związanych z nieszczelnością kanałów kominowych, zobowiązano zarządcę budynku do zakazania użytkowania wskazanych kominów dymowych i pieców na paliwa stałe. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że wskazane uchybienia stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców. Odwołanie od tej decyzji złożyła [...]. Podniosła, że winę za stan techniczny przewodów kominowych ponosi A. K. jeden z mieszkańców. Był bowiem wielokrotnie wzywany do zainstalowania w kominie wkładu kwasoodpornego, czego nie uczynił. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo ustalono również adresata nakazanych robót. W odniesieniu do argumentacji odwołania wskazano, że organ nadzoru budowlanego nie bada przyczyn złego stanu budynków. Okoliczność, że za stan niektórych przewodów kominowych odpowiedzialny jest najemca może wywierać jedynie skutki w sferze prawa cywilnego. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r. złożyła [...] w [...]. Zarzuciła naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W trakcie rozprawy przed Sądem pełnomocnik skarżącej zmodyfikował skargę w ten sposób, iż ograniczył ją do obowiązków nałożonych przez organ w odniesieniu do mieszkania lokatora A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku W rozstrzyganej sprawie ustalenia faktyczne oraz niezbędność podjęcia nakazanych robót były niesporne. Skarżąca kwestionowała jednak, że obowiązki te zostały nałożone na [...] jako administratora budynku. W jej ocenie nakaz usunięcia nieprawidłowości w zakresie przewodów kominowych powinien być nałożony na jednego z lokatorów – A. K., którego działania doprowadziły do takiego stanu. Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo określił adresata obowiązków, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Budynki położone przy ul. [...] i [...] w [...] są budynkami wielolokalowymi. Adresatem nakazów przewidzianych w art. 66 Prawa budowlanego, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. A. K. jest lokatorem jednego ze znajdujących się tam mieszkań. Dlatego nie można nakazać mu dokonywania robót budowlanych w odniesieniu do części wspólnej budynku, do których lokator żadnych praw nie posiada. Zasadne było nałożenie obowiązku na skarżącą, która jest zarządcą budynku. Kominy i przewody instalacji wentylacji grawitacyjnej należą do części wspólnej budynku i żaden właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego. Sam fakt korzystania z takiego komina czy kanału kominowego przez właściciela wyodrębnionego lokalu nie przesądza przynależności do tego lokalu w znaczeniu prawnym. Organy nadzoru budowlanego nie mogły nałożyć na A. K. obowiązków związanych z remontem przewodów kominowych w budynku wielolokalowym. Jeśli natomiast stan tej części budynku jest spowodowany zawinionym działaniem najemcy, to skarżąca może dochodzić od niego stosownego odszkodowania na podstawie przepisów prawa cywilnego. [...] w [...] wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który zaskarżyła w całości i któremu zarzuciła: 1) naruszenie art. 415 k.c. w zw. z art 361 k.c., w zw. z art. 6 b ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego - poprzez nieuwzględnienie tych przepisów. 2) naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych wskazała, że ocena sądu I instancji w zakresie adresata decyzji pozostaje w sprzeczności z art. 6 b ustawy o ochronie praw lokatorów, a zwłaszcza pkt 6, 7 - zgodnie z którym naprawy wentylacji należą do obowiązków lokatora. Orzeczenie narusza zasadę państwa prawnego, gdyż odpowiedzialność za szkodę powinien ponosić jej sprawca. Najemca nie stosował się do wezwań spółdzielni o założenie wkładu żaroodpornego oraz księgi czyszczeń kominów. Ojciec najemcy podczas jego pobytu za granicą, palił w piecu zbyt rzadko i za szybko zamykał drzwi, czym doprowadził do nawarstwienia się sadzy i jej samozapalenia. Za takie działanie nie może odpowiadać spółdzielnia na podstawie ustawy Prawo budowlane. Decyzja nie uwzględniła zasad odpowiedzialności wynikających z art. 415 k.c. w zw. z art. 361 k.c., przerzucając na podstawie przepisów administracyjnych, odpowiedzialność na spółdzielnię. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Chybione były zarzuty skargi kasacyjnej, które należało rozumieć jako naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 415 k.c. i art 361 k.c., w zw. z art. 6 b ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego - przez ich niezastosowanie oraz art. 61 Prawa budowlanego - przez ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca nie kwestionowała stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie, odnoszącego się między innymi do stwierdzenia złego stanu technicznego przewodów kominowych i wentylacyjnych. Obowiązek usunięcia nieprawidłowości w budynkach położonych przy ul. [...] i [...] w [...], nałożony został na skarżącą [...] w [...], jako zarządcę nieruchomości - na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Problem odpowiedzialności za stan techniczny nieruchomości budynkowych wielolokalowych (mających często różny status) związany jest z charakterem prawnym tych części budynku, w których nakazane roboty mają być wykonane. Jeśli będą to części wspólne, w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2019., poz. 737), to adresatem nakazu będzie właściciel lub zarządca budynku, jeśli natomiast nakazane roboty naprawcze dotyczyć będą lokali (odrębnych własności), które służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, to zobowiązanym będzie właściciel lokalu. W tej sprawie, wszystkie nakazane kwestionowaną decyzją prace budowlane, dotyczą części wspólnych budynku przy ul. [...] i [...] w [...]. Nie dotyczą zaś wyłącznie lokalu, którego najemcą jest A. K. Organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do stosowania powoływanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz.U. z 2019r., poz. 1182), gdyż postępowanie toczyło się na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Roboty nakazano w częściach wspólnych budynku będącego w zarządzie [...] w [...]. Z powołanych wyżej przepisów Prawa budowlanego, wynikał zarówno zakres przedmiotowy jak i podmiotowy, rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego. Decyzja dotyczyła obowiązku uszczelnienia wszystkich przewodów kominowych dymowych i wentylacyjnych. Kominy i przewody wentylacji grawitacyjnej należą do części wspólnej budynku i żaden właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do kanału kominowego. Sam fakt korzystania z takiego kanału przez właściciela lokalu nie przesądza o przynależności do konkretnego lokalu w znaczeniu prawnym. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, ze wskazanego przepisu art. 6 b ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (teks jednolity Dz.U. z 2019r., poz. 1182) nie wynika obowiązek dokonywania napraw przewodów kominowych dymowych i wentylacyjnych. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że najemca nie może być zobowiązany do wykonania remontu przewodów kominowych, bo choć z nich korzysta, to jednak są częściami wspólnymi i nie ma do nich żadnych praw, tak samo jest w przypadku klatki schodowej czy innych części wspólnych budynku. Zasady odpowiedzialności za szkodę określone przez przepisy prawa cywilnego m. in. art. 415 k.c. i art 361 k.c. nie miały znaczenia dla określenia podmiotu odpowiedzialnego za stan techniczny budynku, dokonanego na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane (to jest prawa administracyjnego). Odpowiedzialność za szkodę powstałą w obiekcie budowalnym w aspekcie prawa cywilnego oraz odpowiedzialność administracyjna za stan techniczny budynku, to dwie niezależne od siebie sprawy w sensie materialnoprawnym oraz procesowym. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.