II SAB/Sz 61/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w przedmiocie wydania decyzji I. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie dopuścił się bezczynności, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie do rozpoznania wniosku skarżącej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. z dnia [...] r. o stwierdzenie nadpłaty w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz skarżącej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. kwotę [...] [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalna DyrekcjiaDróg Krajowych i Autostrad Oddział w S., dalej jako "skarżąca", wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w S. , polegającą na niewydaniu decyzji w sprawie stwierdzenia nadpłaty. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - art. 389 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 – j.t.), dalej jako "u.p.w.", poprzez uznanie, że decyzją z dnia [...] r. organ ten udzielił skarżącej pozwoleń wodnoprawnych, które nie są tożsame rodzajowo; - art. 389 ust. 3 ww. ustawy poprzez pobranie opłaty wyższej niż wskazana w tym przepisie. Skarżąca wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2018 r. zwróciła się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie istniejącymi wylotami W1, W2, W3 i W4 wód opadowych lub roztopowych z drogi krajowej nr [...] w km [...] w miejscowości C.. Wraz z wnioskiem wniesiona została opłata w wysokości określonej w art. 398 ust. 3 u.p.w. Pismem z dnia 17 października 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. wezwał GDDKiA Oddział w S. do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez dokonanie opłaty w wysokości 3 x [...] zł za udzielenie wnioskowanych pozwoleń wodnoprawnych, wskazując, że wniosek dotyczy odprowadzania wód opadowych czterema różnymi wylotami o różnych współrzędnych geodezyjnych. Skarżąca wskazała, że organ zmienił swoje dotychczasowe stanowisko w tego typu sprawach i od lipca 2018 r. żąda opłat stanowiących wielokrotność kwoty [...]zł i liczby wylotów, którymi odprowadzane mają być wody roztopowe i opadowe. Skarżąca wyjaśniła, że stosownie do treści art. 398 ust 3 u.p.w., za wydanie pozwolenia wodnoprawnego opłata wynosi [...] zł. Do pobrania opłaty wyższej od kwoty określonej w ust.3, organ uprawniony jest w przypadku, gdy spełnione są łącznie dwa warunki: 1) w jednej decyzji wydaje, co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, 2) udzielane w tej decyzji pozwolenia wodnoprawne nie są tożsame rodzajowo, Wyłącznie zatem, gdy wyczerpane są łącznie obie przesłanki, organ uprawniony jest do żądania opłaty stanowiącej iloczyn kwoty [...]i liczby udzielonych pozwoleń wodnoprawnych. Rodzaje pozwoleń wodnoprawnych ustawodawca określił w art. 398 i 390 ustawy prawo wodne, a jednym z nich jest pozwolenie na usługi wodne zdefiniowane w art. 35 ust.3 pkt 7 u.p.w. jako odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Przedmiotem wniosku, a następnie decyzji z dnia [...] było udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, polegającą na odprowadzaniu, istniejącymi wylotami W1, W2, W3 i W4 wód opadowych lub roztopowych z nawierzchni drogi. Decyzją tą nie zostało udzielone pozwolenie wodnoprawne na jakiekolwiek inne działania wymienione w art. 389 prawa wodnego. Organ odmawiając pismem z dnia 08 maja 2019 r., zwrotu nadpłaconej kwoty wskazał, że uzasadnieniem pobrania opłaty stanowiącej wielokrotność kwoty [...]zł jest fakt, że "każdy wylot jest odrębnym urządzeniem wodnym (obiektem budowalnym)". Organ nie zwrócił jednak uwagi, że przepis art. 398 ust.3 pkt 2 prawa wodnego nie odnosi się do ilości wydanych pozwoleń na korzystanie z urządzeń wodnych, czy też ilości tych urządzeń, a wyłącznie do tożsamości rodzajowej wydanych pozwoleń. Skarżąca zgodziła się, że w niniejszej sprawie w istniejącym układzie prawno- faktycznym należało w jednej decyzji administracyjnej wydać tyle pozwoleń wodnoprawnych ile jest wylotów kolektorów. Powyższa konkluzja nie uzasadnia jednak, w ocenie skarżącej, stanowiska o konieczności multiplikacji opłaty za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, określonej w art. 398 ust. 3 u.p.w., albowiem - wnioskując a contrario z treści art. 398 ust. 4 tej ustawy, udzielenie w jednej decyzji administracyjnej co najmniej dwóch jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych nie rodzi obowiązku poniesienia więcej niż jednej opłaty z tego tytułu. Skarżąca wyjaśniła, że ze względu na konieczność rozpoczęcia prac w celu zachowania finansowania z funduszy unijnych uzupełniła opłatę o żądaną kwotę i organ decyzją z dnia [...] r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego, o które wystąpiła. Następnie pismem z dnia 20 marca 2019 r. skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty w wysokości [...] zł, uiszczonej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a organ pismem z dnia 8 maja 2019 r. poinformował ją o braku podstaw do zwrotu kwoty wskazanej we wniosku. W dniu 5 czerwca 2019 r. skarżąca wniosła ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w jej ocenie, stanowisko organu sprzeczne jest z normą przepisu art. 300 ust. 1 ustawy prawo wodne. Stosownie do treści tego przepisu, do ponoszenia opłat za usługi wodne stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim. We wskazanym dziale III tej ustawy uregulowana została materia zobowiązań podatkowych, w tym w jej rozdziale 9 kwestie dotyczące nadpłat. Skarżąca podniosła, że w ust. 2 - 5 art. 300 u.p.w. ustawodawca enumeratywnie wskazał, które zapisy działu III ustawy ordynacja podatkowa, nie mają zastosowania do ponoszenia opłat. Wyłączeniami tymi nie została objęta materia nadpłat. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że pobierane przez niego opłaty nie mają charakteru danin publicznych i podniosła, że są to ciężary o charakterze powszechnym, pobierane na rzecz podmiotu publicznego w celu realizacji zadań publicznych, mają charakter przymusowy i są bezzwrotne. Niewątpliwie zatem, zdaniem skarżącej, wyczerpują one zakres pojęcia "danina publiczna", o których mowa w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., sygn. akt K 24/08, oraz z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 22/03. W ocenie skarżącej, uznanie, że opłaty pobierane na podstawie przepisów prawo wodne, zaliczane są do danin publicznych, winno skutkować zastosowaniem przepisów Ordynacji podatkowej i w konsekwencji wydaniem decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, wskazując w pierwszej kolejności, że skarga została wniesiona przedwcześnie, bowiem ponaglenie wpłynęło do siedziby organu później, aniżeli została złożona skarga. Organ podniósł ponadto, że nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, bowiem do opłat za wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się w ogóle przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, regulujących instytucję stwierdzenia nadpłaty. Z tego też względu wniosek skarżącej nie podlegał załatwieniu w drodze decyzji. Stanowisko organu w tym zakresie, wbrew ocenie skarżącej, nie jest oczywiście sprzeczne z przepisem art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne bowiem przepis ten nie dotyczy opłat za wydanie pozwolenia wodnoprawnego lecz opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych. Odnosząc się do wywodów skarżącej w kwestii tożsamości rodzaju usług wodnoprawnych, na które zostały udzielone pozwolenia wodnoprawne oraz wysokości opłaty, organ wyjaśnił, że jego zdaniem każdy wylot jest odrębnym urządzeniem wodnym (obiektem budowlanym) posiadającym swoją lokalizację podaną za pomocą współrzędnych geodezyjnych oraz swój zasięg oddziaływania, a sieci kanalizacji deszczowej w poszczególnych zlewniach nie pracują jako zespół połączonych ze sobą urządzeń. Stąd też każdy wylot wymagał odrębnego pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, albowiem zarówno urządzenia wodne (wyloty) jak i zakres wnioskowanego korzystania z wód (cztery odrębne zlewnie różnych odcinków drogi krajowej nr [...] w mieście C., z których każdy posiada inną powierzchnię, nie współpracujące ze sobą jako zespół zlewni i z których odprowadzane są różne ilości wód opadowych lub roztopowych czterema istniejącymi wylotami o różnych parametrach technicznych, różnych lokalizacjach i zasięgach oddziaływania) nie są tożsame rodzajowo. Konsekwencją stanowiska organu w tym zakresie było pobranie opłaty odrębnie za każde udzielone w decyzji pozwolenie wodnoprawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługiwały na uwzględnienie. Zważywszy na sformułowanie przez organ wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu, o którym mowa w art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd w pierwszej kolejności zajmie stanowisko w tej kwestii. Organ domagał się odrzucenia skargi wskazując, że ponaglenie skarżącej wpłynęło do organu w dniu 10 czerwca 2019 r., natomiast skarga na bezczynność została nadana na poczcie w dniu 7 czerwca 2019 r., a zatem ponaglenie dotarło do organu już po złożeniu skargi, co nie mieści się w dyspozycji wymienionego przepisu. Z akt postępowania, uzupełnionych na żądanie sądu, wynika, że ponaglenie z dnia 5 czerwca 2019 r. zostało nadane w placówce operatora pocztowego w dniu 6 czerwca 2019 r., a więc dzień przed nadaniem skargi, co oznacza, że skarżąca dopełniła ciążącego na niej obowiązku ponaglenia organu przed wniesieniem skargi, a okoliczność ta niezbicie wynika z załączonej do akt koperty, w której ponaglenie zostało nadane. Okoliczność, iż ponaglenie wpłynęło do organu w tej samej dacie co skarga – 10 czerwca 2019 r., nie ma większego znaczenia, skoro ustawodawca dla skuteczności wniesienia skargi wymaga jedynie poprzedzenia jej ponagleniem, nie wymaga natomiast uzyskania odpowiedzi od organu, do którego ponaglenie jest wnoszone. Stąd wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności zarzutu bezczynności, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pod pojęciem bezczynności należy rozumieć brak działania organu w sytuacji, w której działanie to jest wymagane. Do katalogu zachowań, które należy zakwalifikować jako bezczynność należy między innymi brak reakcji na wniosek złożony przez stronę, bądź inny podmiot, nierozpoznanie sprawy i niezakończenie jej w rozsądnym terminie, niewydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy nakładają na organ obowiązek zakończenia postępowania w tej formie, ale również niewłaściwą reakcję organu, w tym podjętą w niewłaściwej formie, jak miało to miejsce w badanej sprawie. Skarżąca domagała się wydania decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia nadpłaty za wydanie pozwoleń wodnoprawnych objętych decyzją z dnia [...] wywodząc, że w związku z faktem iż decyzja ta dotyczyła pozwoleń jednorodzajowych, pobranie opłaty w wysokości stanowiącej iloczyn kwoty [...]zł i ilości wylotów, którymi odprowadzane będą wody opadowe i roztopowe było niezasadne i nastąpiło z naruszeniem art. 398 ust. 4 u.p.w. Skarżąca wywodziła, iż stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia 8 maja 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek o stwierdzenie nadpłaty narusza art. 300 u.p.w., bowiem zastosowanie w tej sprawie – wbrew wywodom organu winny znaleźć przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Wskazywała przy tym, na jednoznaczny w jej ocenie charakter opłat za usługi wodne, które stanowią daninę publiczną. Organ z kolei, powołując się na art. 300 ust. 1 u.p.w. wywodził, że przepisy Ordynacji podatkowej nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem przepis ten dotyczy opłat za usługi wodne i opłat podwyższonych, nie dotyczy natomiast opłat za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o których mowa w art. 398 tej ustawy. Dokonując oceny przedstawionych przez obie strony stanowisk należy przyznać rację organowi, iż wspomniany art. 300 u.p.w. dotyczy opłat za usługi wodnoprawne, a nie opłat za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Katalog tych usług wodnoprawnych, które wymagają opłat wymieniony został w art. 268 ust. 1 i 2 u.p.w., a kolejne przepisy ustawy określają w jaki sposób opłaty te (stałe i zmienne) są ustalane. Inną, uregulowaną w art. 398 u.p.w., kategorią opłat są opłaty za udzielenie zgód wodnoprawnych. Lektura wspomnianych przepisów wskazuje jednoznacznie, że opłaty za usługi wodne i opłaty za udzielenie zgód wodnoprawnych mają innych charakter. O ile w pierwszym przypadku mamy do czynienia z opłatami za korzystanie ze środowiska naturalnego, o tyle w przypadku drugim opłaty wnoszone są za czynności organu – na co trafnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi udzielonej skarżącej. Nie ma jednak racji organ wywodząc, że do opłat, o których mowa w art. 398 u.p.w., przepisy Działu III Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania. Mówi o tym wprost art. 398 ust. 17 u.p.w. Oznacza to, że rozstrzygnięcie organu w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącej o zwrot nadpłaty powinno przybrać postać decyzji, o czym stanowi art. 75 § 4a ustawy Ordynacja podatkowa. Skoro organ rozstrzygnięcia w tej formie nie wydał, to w świetle przytoczonych wyżej wywodów uznać należało, że dopuścił się bezczynności. Z tego względu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej, przy uwzględnieniu poczynionych przez sąd uwag i wykładni prawa. Jednocześnie rzeczą sądu, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., było stwierdzenie, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu analiza wniosku i udzielonej przez organ odpowiedzi prowadzi do przekonania, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. W ocenie sądu trudności z prawidłowym rozpoznaniem wniosku wynikały bowiem nie ze złej woli organu, ale dokonanej wadliwej interpretacji przepisów. Zdaniem sądu nie sposób zakwalifikować takiego działania organu jako rażącego. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.