II OSK 2274/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3370/18 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3370/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z [...] kwietnia 2017 r. zobowiązał M. Z. - obywatelkę [...] oraz jej małoletnie dzieci - A. M., Z. M. do powrotu bez określenia terminu dobrowolnego powrotu oraz orzekł o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku od dnia wydania tej decyzji. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż w sprawie zachodzi przesłanka z art. 302 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 16 b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206, ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), a także, iż wobec Strony nie zachodzą okoliczności z art. 303 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, kiedy to decyzji o zobowiązaniu do powrotu nie wydaje się, w tym przesłanki do udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] kwietnia 2017 r. (odmowa potwierdzenia odbioru decyzji, bez podania przyczyny, potwierdzona przez funkcjonariusza Straży Granicznej oraz pracownika Strzeżonego Ośrodka dla Cudzoziemców w [...]). M. Z. za pośrednictwem Organu pierwszej instancji złożyła odwołanie od tej decyzji do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu [...] lipca 2018 r. do akt sprawy dołączono pełnomocnictwo udzielone przez M. Z. r.pr. J. B. do reprezentowania jej we wszystkich sprawach dotyczących wjazdu, pobytu i wyjazdu z terytorium Polski, pobytu w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców, ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej, przed wszystkimi organami i sądami. Następnie [...] września 2018 r. wpłynęło skierowane do Szefa Urzędu pismo pełnomocnika z dnia [...] września 2018 r., złożone w imieniu M. Z., o treści: "W związku z postępowaniem odwoławczym od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...].04.2017 nr [...] o zobowiązaniu do powrotu Pani M. Z. niniejszym wnoszę o umorzenie tego postępowania. Pani M. Z. opuściła terytorium RP i przebywa obecnie na terytorium [...], gdzie złożyła wniosek o udzielenie jej ochrony międzynarodowej. W związku z powyższym, postępowanie w sprawie o zobowiązanie do powrotu stało się bezprzedmiotowe, a zatem wnoszę jak na wstępie". Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2017 r. To rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz o umorzenie postępowania w sprawie o zobowiązanie do powrotu. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że wniosek pełnomocnika, który wpłynął do Urzędu, zawierał cofnięcie odwołania, co w konsekwencji spowodowało bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego, pomimo iż wniosek pełnomocnika nie dotyczył cofnięcia odwołania z art. 137 k.p.a. oraz pomimo tego, że w sytuacji, w której Skarżąca opuściła terytorium RP, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3370/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji uznał, że treść pisma pełnomocnika z dnia [...] września 2018 r. wskazywała na żądanie umorzenia postępowania. Szef Urzędu mógł więc przyjąć, że zawierało ono wniosek cofający wniesione odwołanie. W przypadku sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika jednoznacznego w treści wniosku, zakres zgłoszonego żądania co do zasady nie powinien wymagać podejmowania czynności wyjaśniających i działań organu w trybie art. 9 k.p.a. Zdaniem Sądu, wyjazd cudzoziemki z terytorium Polski w toku postępowania o zobowiązanie do powrotu z reguły nie czyni wszczętego postępowania bezprzedmiotowym. Wyjazdu Skarżącej do [...] nie można było nawet uznać za wykonanie nieostatecznej jeszcze decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Wynika to z definicji powrotu określonej w art. 3 pkt 12 ustawy o cudzoziemcach. Wyjazd Skarżącej z Polski, wbrew sugestiom skargi, nie stanowił jedynego skutku i przedmiotu postępowania w sprawie o zobowiązanie do powrotu. Słusznie stwierdził więc Szef Urzędu w odpowiedzi na skargę, że przyjęcie, iż wyjazd cudzoziemca w toku postępowania odwoławczego czyni całe postępowanie bezprzedmiotowym, prowadziłoby wprost do obejścia wskazanych regulacji (art. 318, art. 435 ust. 1 pkt 1, art. 443 ust. 1 pkt 1, art. 307, art. 302 pkt 12 i 13 ustawy o cudzoziemcach). Poza tym ustawodawca w ustawie o cudzoziemcach wprost określił przypadki, w których opuszczenie przez cudzoziemca terytorium Polski prowadzi do konieczności odstąpienia od zobowiązania do powrotu i umorzenia postępowania, a żaden z tych przypadków w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał. W skardze kasacyjnej zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w następstwie bezzasadnego stwierdzenia, że pismo z [...] września 2018 r. złożone do Szefa Urzędu jednoznacznie wskazywało na żądanie umorzenia odwoławczego i że zawierało wniosek cofający wniesione odwołanie, pomimo iż z treści tego pisma nie można było wyciągnąć tak jednoznacznego wniosku, a pismo to w żadnym miejscu nie zawierało wyraźnego żądania cofnięcia odwołania. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 302 ust. 1 pkt 1) oraz art. 302 ust, 1 pkt 16 lit. b) ustawy o cudzoziemcach oraz art. 3 pkt 4) i art. art. 6 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (dalej: dyrektywa 2008/115) poprzez bezzasadne stwierdzenie, że fakt opuszczenia przez p. Z. i jej dzieci terytorium RP nie stanowi podstawy do uznania bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania do powrotu i w efekcie umorzenia tego postępowania w całości, pomimo iż opuszczenie przez cudzoziemca terytorium RP i wjazd na terytorium innego Państwa Członkowskiego powoduje, że brak jest podstaw do wydania przez władze polskie decyzji o zobowiązaniu do powrotu, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania do powrotu w całości. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska pełnomocnika skarżącej przedstawionego w piśmie procesowym z dn. [...] marca 2019 r. zawierającego dodatkowe argumenty na rzecz stwierdzenia, że pismo z [...].09.2018 r. nie mogło zostać uznane za cofnięcie odwołania oraz że w niniejszej sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, wynikająca m.in. z przepisów prawa UE, która winna skutkować umorzeniem postępowania w całości. Na podstawie art. 188 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie oraz o uchylenie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2018 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego i decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o zobowiązaniu do powrotu pani M. Z. oraz jej małoletnich dzieci: A. M. i Z. M. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że Sąd I instancji oparł się jedynie na niektórych sformułowaniach pisma z dnia [...] września 2018 r., nie biorąc pod uwagę jego całości. Skoro z całości pisma wynikają wątpliwości, to WSA w Warszawie powinien był stwierdzić, że pismo nie zawiera odpowiednio sprecyzowanego żądania w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. o że organ powinien wezwać pełnomocnika cudzoziemca do usunięcia braku, w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Zdaniem Skarżącej, przepisy prawa nie różnicują wystąpienia bądź nie wystąpienia obowiązku organu do ustalenia zakresu żądania od tego, czy pismo pochodzi od samej strony czy od jej profesjonalnego pełnomocnika. W odniesieniu do zagadnienia bezprzedmiotowości postępowania o zobowiązanie do powrotu Skarżąca stwierdziła, że skoro głównym celem postępowania w sprawie o zobowiązanie do powrotu jest doprowadzenie do opuszczenia przez cudzoziemca terytorium Polski, a w rozpoznawanej sprawie cudzoziemiec nie przebywał na terytorium Polski w dniu wydania zaskarżonego postanowienia (skutkującego tym, że decyzja o zobowiązaniu do powrotu stała się ostateczna), to WSA w Warszawie powinien uznać, że nie było podstaw do prowadzenia wobec niego postępowania jak również utrzymania w obrocie prawnym decyzji o zobowiązaniu do powrotu. W takiej sytuacji kompetencja do wydania decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu przeszła na władze [...]. Utrzymanie w mocy decyzji o zobowiązaniu do powrotu spowoduje, że w obrocie prawnym będą funkcjonować dwie decyzje nakładające ten sam obowiązek na Skarżącą. A w sytuacji, gdyby władze [...] udzieliły cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej lub ochrony krajowej, w obrocie prawnym będą istnieć dwie sprzeczne ze sobą decyzje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Wbrew twierdzeniom Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz Sądu pierwszej instancji z pisma pełnomocnika Skarżącej z dnia [...] września 2018 r. zawierającego wniosek o umorzenie postępowania, nie można było jasno wywnioskować o umorzenie jakiego postępowania pełnomocnik wnosi. Z jego akapitu pierwszego wynika bowiem, że pełnomocnik wnosi o umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zobowiązaniu do powrotu M. Z. Treść ostatniego akapitu ("W związku z powyższym, postępowanie w sprawie o zobowiązanie do powrotu stało się bezprzedmiotowe, a zatem wnoszę jak na wstępie.") może sugerować jednak, że jest to wniosek o umorzenie postępowania o zobowiązanie do powrotu. W takim przypadku obowiązkiem Organu było wyjaśnienie treści pisma. Tymczasem Szef Urzędu bez żądania dodatkowych wyjaśnień od pełnomocnika przyjął, że cofnął on odwołanie na podstawie art. 137 k.p.a. Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Zgodnie z dyspozycją cytowanego przepisu, cofnięcie odwołania następuje na wniosek strony. Organ ma obowiązek uwzględnić ten wniosek, jeśli strona złoży go przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, a cofnięcie odwołania nie doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Pełnomocnik strony w piśmie z dnia [...] września 2018 r. nie posłużył się sformułowaniem "cofnięcie odwołania", tylko wniósł o umorzenie postępowania. Organ powinien był powziąć co najmniej wątpliwość co do treści żądania. Strona może bowiem w toku postępowania, na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., wnieść o umorzenie postępowania, jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W art. 63 § 2 k.p.a. ustawodawca określił, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. O treści żądania i charakterze podania decyduje strona postępowania. Organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania. Jeśli charakter prawny wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z treści art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie "jego uczestników" do organów władzy publicznej. Ustawodawca nie posłużył się pojęciem strony, wyraźnie rozszerzając ten katalog o inne podmioty, które uczestniczą w postępowaniu w jakiejkolwiek roli procesowej, również w roli pełnomocników strony. Jakkolwiek prawidłowo Sąd wskazał, że w przypadku sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika jednoznacznego w treści wniosku, zakres zgłoszonego żądania co do zasady nie powinien wymagać podejmowania czynności wyjaśniających, to nie można było odnieść tej tezy do rozpatrywanego wniosku. Tylko bowiem w przypadku sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika jednoznacznego w treści pisma, organ byłby zwolniony z żądania wyjaśnień. Podanie podlegające ocenie w tym postępowaniu, wbrew ocenie Organu odwoławczego i Sądu pierwszej instancji, nie wskazywało jednoznacznie na żądanie umorzenia postępowania odwoławczego. W razie wątpliwości co do treści rzeczywistego żądania strony, organ obowiązany jest podjąć niezbędne działania w celu wyjaśnienia treści żądania. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. okazał się zasadny. W tym stanie rzeczy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie wymagały rozpatrzenia, gdyż kwestie w nich podniesione będą przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym przez organ administracji. Z przytoczonych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą uwzględnił z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu w ten sposób, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2018 r.