II GSK 6/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 408/19 w sprawie ze skargi P. S.A. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 kwietnia 2019 r. nr BP.501.339.2019.1091.KA12.2302 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 19 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 408/19 oddalił skargę P. S.A. w G. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Główny Inspektor, GITD) z 11 kwietnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 12 lutego 2019 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 6300 złotych za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; alternatywnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; a w każdym przypadku o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) spółka zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art.10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na decyzję GITD z 11 kwietnia 2019 r., nr BP.501.339.2019.1091.KA12.2302 podczas gdy organy administracji pierwszej i drugiej instancji błędnie uznały, że procesowy ciężar dowodu istniał po stronie skarżącej, w konsekwencji niezasadnie organy administracyjne zaniechały wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechały zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w tym pominięto treść oświadczenia skarżącej przedstawionego w piśmie z 4 lutego 2019 r., z którego to oświadczenia wynikają fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nie przesłuchano przedstawiciela przewoźnika przed wydaniem decyzji w sprawie mimo niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy – co winno skutkować uwzględnieniem skargi na zaskarżoną decyzję GITD i uchyleniem jej w całości; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na zaskarżoną decyzję GITD, podczas gdy organ administracji błędnie stwierdził, że skarżąca nie wskazała na okoliczności z których wynikałoby, że zadania transportowe w przedsiębiorstwie skarżącej są planowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz niewłaściwie ocenił przedstawione na tę okoliczność dowody, zaś skarżąca wskazywała i dowodziła, że wykonywany przez kontrolowanego kierowcę Z.P. przedmiotowy transport drogowy był planowany przez skarżącą z należytą starannością, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa – co winno skutkować uwzględnieniem skargi na zaskarżoną decyzję GITD i uchyleniem jej w całości; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na zaskarżoną decyzję GITD mimo naruszenia przez organ drugiej Instancji ww. przepisów poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, podczas gdy nie zostały wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy co winno skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji w drodze postępowania odwoławczego a na etapie postępowania przed WSA uwzględnieniem skargi na zaskarżoną decyzję GITD i uchyleniem jej w całości; II. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.; dalej jako: u.t.d.) w zw. z art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.; dalej jako: rozporządzenie nr 561/2006) poprzez jego błędną wykładnię ewentualnie niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym stwierdzeniu, że powyższe przepisy normują procesowy ciężar dowodu w sensie mocnym po stronie skarżącej co do faktów skutkujących wyłączeniem nałożenia kary oraz uchylają obowiązek organu administracji publicznej wynikający z przepisów postępowania do wyjaśnienia, czy zachodzą podstawy do zastosowania przepisów wyłączających odpowiedzialność podrhiotu wykonującego przewóz, ponadto polegające na niewłaściwym uznaniu przez Organ administracji, iż nie zachodzą okoliczności wyłączające odpowiedzialność administracyjną skarżącego, podczas gdy skarżący wykazał, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców właściwych przepisów, w szczególności poprzez nadzór spedytora nad przewozem, wydanie odpowiednich instrukcji kierowcy, weryfikację czasu pracy kierowcy przez pracowników skarżącego z użyciem profesjonalnych programów weryfikacyjnych i monitoringowych – co winno skutkować uwzględnieniem skargi na zaskarżoną decyzję GITD i uchyleniem jej w całości; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię ewentualnie niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym stwierdzeniu, że powyższe przepisy normują procesowy ciężar dowodu po stronie skarżącej w sensie mocnym po stronie skarżącej co do faktów skutkujących wyłączeniem nałożenia kary oraz uchylają obowiązek organu administracji publicznej, wynikający z przepisów postępowania do wyjaśnienia, czy zachodzą podstawy do zastosowania przepisów wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz, ponadto polegające na niewłaściwym uznaniu przez organy administracyjne, że nie zachodzą okoliczności wyłączające odpowiedzialność administracyjną skarżącej, podczas gdy samowolne i incydentalne działanie kontrolowanego kierowcy polegające na wylogowaniu przez kierowcę swojej karty z tachografu cyfrowego i zalogowanie karty własnego syna, który następnie kierował pojazdem, w którym przebywał kontrolowany kierowca, stanowiło sytuację niemożliwą do przewidzenia dla skarżącej, która prawidłowo zaplanowała przedmiotowy przewóz – co winno skutkować uwzględnieniem skargi na zaskarżoną decyzję GITD i uchyleniem jej w całości; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1 i 7 pkt 1 u.t.d. w zw. z l.p. 5.6.1, l.p. 5.6.2, l.p. 5.9.1, l.p. 5.9.2., l.p. 5.9.3. załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię ewentualnie niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym ustaleniu wysokości "łącznej kary pieniężnej" za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uwzględniającej kwoty wysokości kar przewidzianych dla wcześniejszych "progów czasowych", podczas gdy stwierdzenie jednego naruszenia uprawnia organ administracji do nałożenia jednej kary pieniężnej właściwej dla danego naruszenia o konkretnym wymiarze progu czasowego – co winno skutkować uwzględnieniem skargi na zaskarżoną decyzję GITD i uchyleniem jej w całości. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty, mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani strony i uczestnicy postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został on skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zdaniem NSA niezasadne są podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego. Nieskuteczność tych zarzutów wynika z ich formalnej wadliwości. Sąd drugiej instancji odnosząc się do tych zarzutów zauważa zatem, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Skuteczność tej skargi jest uzależniona od wypełnienia przez stronę warunków ustawowych. Z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny skargi kasacyjnej ma podstawowe znaczenie dla oceny skarżonego wyroku. Sąd drugiej instancji zauważa, że kontrola kasacyjna wyroku może być prowadzona tylko w zakresie wskazanym przez stronę w granicach zarzutów i tylko z perspektywy wskazanej w uzasadnieniu tych zarzutów. Wyjście przez NSA poza tak określone granice kontroli kasacyjnej jest niemożliwe. Zatem formalnie prawidłowa skarga kasacyjna ma wyjaśnić na czym polega naruszenie tych konkretnych przepisów oraz powinna przedstawiać poprawny sposób ich stosowania. Jeżeli skarga kasacyjna tych wymogów nie spełnia, to automatycznie ogranicza zakres sprawnej kontroli kasacyjnej, bowiem sąd drugiej instancji nie może prowadzić kontroli w zakresie nieokreślonym w skardze kasacyjnej. Wyjątkiem od tak określonych wymagań jest sytuacja, gdy istotę zarzutów kasacyjnych daje się sprecyzować na podstawie treści uzasadnienia tej skargi (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Przy czym uzasadnienie musi wprost odnosić się do przepisów ujętych w zarzutach. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jako naruszenia przepisów procesowych wskazuje się naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. z odesłaniem do konkretnych przepisów k.p.a. Uzasadnienie tych naruszeń odnosi się ogólnie do wadliwej oceny sądu pierwszej instancji w zakresie ustaleń i oceny stanu faktycznego sprawy jakiej dokonały organy. Jednak uzasadnienie to nie wskazuje na czym polegało konkretnie naruszenie tych przepisów; nie przedstawia jak powinny być one stosowane oraz nie wykazuje, jaki był związek tych naruszeń z zaskarżonym rozstrzygnięciem sądu pierwszej instancji. Te wady konstrukcyjne rozpoznawanej skargi kasacyjnej uniemożliwiają NSA ocenę wyroku z punktu widzenia przepisów wskazanych w zarzutach. Niezależnie od tego sąd drugiej instancji zauważa, że zaskarżony wyrok nie może naruszać przepisów p.p.s.a. w sposób przyjęty w skardze kasacyjnej. Wynika to z tego, że art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. nie pozostają w żadnym związku, który warunkowałby zakres ich stosowania. Jedyny związek jaki istnieje między tymi przepisami jest tylko taki, że są to jednostki redakcyjne jednej ustawy, które może stosować sąd pierwszej instancji. Jednak z tego faktu nie można wyprowadzać wniosków przyjętych w skardze kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji naruszył jednocześnie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wszak sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bo przecież WSA nie uwzględnił skargi tylko ją oddalił. Zatem zarzut kasacyjny podnoszący tego rodzaju naruszenia należy uznać za nietrafny. Niezależnie od tego stwierdzić trzeba, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa w zakresie dokonanej w nim oceny prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy. Zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, że w sprawach związanych z naruszeniem przepisów o transporcie drogowym protokół kontroli pojazdu ma szczególne znaczenie z dwóch powodów. Jest on potwierdzeniem faktów w konkretnej chwili, zasadniczo niemożliwych do powtórnego ustalenia oraz jest, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., dokumentem urzędowym przewidzianym przez ustawę. To powoduje, że korzysta on z "podwyższonej" mocy dowodowej w zakresie jego treści. Oczywiście fakty w nim ustalone mogą być obalone przez stronę, ale przez wykazanie sporządzenia tego dokumentu z naruszeniem prawa, a nie kwestionowanie zawartych w nim ustaleń bez przedstawienia dowodu ich nieprawidłowości. Zatem w tym zakresie strona powinna uczestniczyć aktywnie w postępowaniu, a nie tylko twierdzić, że ustalenia faktyczne sprawy są niepełne i niewłaściwie ocenione. W ocenie NSA niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w rozpoznawanej skargi kasacyjnej. W tym zakresie należy wskazać na błędy formalne tożsame jak dla zarzutów procesowych. Poza tym podkreślić trzeba, że sama skarga kasacyjna przyjmuje założenie, że naruszenie przepisów materialnych jest konsekwencją i następstwem naruszeń procesowych. Zatem niezasadność zarzutów proceduralnych musi prowadzić do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego w sposób opisany w zarzutach kasacyjnych i uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Poza tym NSA zauważa, że zarzuty kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego strona uzasadnia wadliwością działań procesowych. Jest to działanie wadliwe, bowiem naruszenie prawa materialnego to błąd wykładni lub niewłaściwość stosowania przepisu. Sąd drugiej instancji nie może również uznać za trafny poglądu strony co do nałożenia "łącznej kary", bowiem nałożenie kar i ich sumowanie należy odnosić do każdego naruszenia przewidzianego w przepisach prawa i nie wymaga ono prowadzenia odrębnych postępowań dla każdego naruszenia. Wobec powyższego NSA uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.