III SA/Gd 344/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 3 października 2018 r. nr [...]. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 5 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 3 października 2018 r., którą umorzono w całości postępowanie z wniosku T.K. o wznowienie postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii "B" zakończonego decyzją Starosty z dnia 19 października 2006 r. nr [...]. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 148 § 1 i § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz.1257 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako k.p.a. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 19 października 2006 r. nr [...], Starosta cofnął T.K. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii "B" o nr [...], wydanego w dniu 31 sierpnia 2005 r. przez Starostę do czasu wykazania się przez tego kierowcę wymaganymi kwalifikacjami. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone stronie w trybie art. 44 § 4 k.p.a., na adres [...]. W dniu 26 marca 2017 r., T.K. , złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego , za pośrednictwem Starosty podanie zatytułowane "odwołanie od decyzji Starosty z dnia 19 października 2006 r. o nr [...] w sprawie cofnięcia T.K. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii "B" nr [...] wydanym 31 sierpnia 2005 r. przez Starostę, w którym zakwestionował rozstrzygnięcie organu I instancji i jednocześnie wniósł o wznowienie postępowania, w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kat. "B" nr [...], zakończonego opisaną wyżej decyzją Starosty. Skarżący kwestionował skuteczność doręczenia mu decyzji, wskazując na wadliwość wpisów dotyczących awizowania, z których nie wynika gdzie pozostawiono awizo. W związku z powyższym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. wezwało T.K. do usunięcia braków formalnych wniesionego podania poprzez sprecyzowanie, czy należy je potraktować jako odwołanie od decyzji Starosty z dnia 19 października 2006 r., czy jako wniosek o wznowienie postępowania. Wezwanie zostało doręczone w dniu 19 kwietnia 2017 r., a następnie wobec nieudzielenia przez T.K. odpowiedzi na wezwanie Kolegium, i tym samym nieuzupełnienie braków formalnych podania, pozostawiono podanie bez rozpatrzenia. O powyższym wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. Pismo zostało doręczone w dniu 26 czerwca 2017 r. Następnie pismem z dnia 28 czerwca 2017 r. (3 lipca 2017 r. - data nadania pisma w urzędzie pocztowym), T.K. złożył wniosek o rozpatrzenie odwołania z dnia 24 marca 2017 r. od decyzji Starosty z dnia 19 października 2006 r., uzupełniając je wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W piśmie tym wnioskodawca wskazał, iż w treści jego odwołania jednoznacznie wynika, że intencją jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 19 października 2006 r., co pozwoli na wypełnienie nałożonego obowiązku poddania się egzaminowi kontrolnemu. W dalszej treści T.K. wskazał na okoliczności, w jakich dowiedział się o przedmiotowej sprawie i wydanej decyzji oraz podał, że o prowadzonym w stosunku do niego postępowaniu w 2006 r. nic nie wiedział, nie otrzymał w tym zakresie żadnej korespondencji i nie miał możliwości jej odbioru. Starosta postanowieniem z dnia 1 grudnia 2017 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją Starosty z dnia 19 października 2006 r., a po jego przeprowadzeniu odmówił uchylenia swojej decyzji. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu 9 sierpnia 2018 r. decyzję, w której orzekło o uchyleniu skarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ wskazał na konieczność oceny zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych w zakresie doręczenia decyzji oraz przeprowadzenia wstępnej weryfikacji złożonego przez stronę podania w kwestii wznowienia postępowania. Jak zauważył organ odwoławczy, prawidłowe ustalenie tych okoliczności jest niezbędne do oceny czy zostały spełnione warunki formalne wniosku o zainicjowanie trybu nadzwyczajnego, o których jest mowa w art. 148 k.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta decyzją z dnia 3 października 2018 r. umorzył w całości postępowanie wznowieniowe. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, iż decyzja została doręczona w trybie doręczenia zastępczego wynikającego z art. 44 k.p.a., na adres strony, który również był jego adresem zameldowania i którym strona się posługiwała. Skarżący dnia 13 marca 2017 r. w Wydziale Komunikacji Starostwa Powiatowego w W. przeglądając akta oświadczył, że o wydaniu decyzji cofającej uprawnienia dowiedział dopiero dnia 9 marca 2017 r. podczas przeprowadzenia kontroli drogowej, w trakcie której zatrzymano mu prawo jazdy. W dniu 3 lipca 2017 r. strona złożyła wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wznowienie postępowania. Powołując się na treść art. 148 k.p.a., Starosta wskazał, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie w/w postępowania, bowiem wniosek złożono po upływie miesiąca od daty dowiedzenia się o decyzji Starosty o cofnięciu uprawnień. W tej sytuacji, postępowanie nie może być kontynuowane i jako bezprzedmiotowe winno podlegać umorzeniu. Organ odwoławczy w decyzji z dnia 5 marca 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję o umorzeniu postępowania, wskazał, że organ prawidłowo zastosował w ustalonym stanie faktycznym sprawy przepis art. 148 § 1 i 2 k.p.a., bowiem warunki formalnoprawne złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie zostały spełnione. Podanie o wzruszenie decyzji z 2006 r. w oparciu o przyczynę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zostało wniesione z uchybieniem jednomiesięcznemu terminowi, biegnącemu od dnia kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W związku z tym, że T.K. dowiedział się o przedmiotowej decyzji w dniu 9 marca 2017 r. podczas kontroli drogowej, to podanie w przedmiocie wznowienia winno zostać złożone do dnia 9 kwietnia 2017 r. Tymczasem podanie strony zostało złożone w dniu 3 lipca 2017 r. - w dacie nadania pisma w urzędzie pocztowym, czyli po około trzech miesiącach. Organ wskazał, że podanie nadane w urzędzie pocztowym dnia 26 marca 2017 r. nie może stanowić podstawy analizy w zakresie dochowania przez stronę postępowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, pismo to zostało bowiem pozostawione bez rozpoznania, wskutek nieudzielenia przez stronę odpowiedzi na wezwanie organu i tym samym nieuzupełnienie braków formalnych podania, co oznacza, że organ dokonał w tym zakresie czynności materialno - technicznej, nie rodzącej skutku merytorycznego. To z kolei spowodowało skutek w postaci złożenia przez stronę nowego wniosku z dnia 28 czerwca 2017 r. o wznowienie postępowania. Organ stwierdził, że wznowione postępowanie jest bezprzedmiotowe, co zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. uzasadnia jego umorzenie i wskazał, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy. T.K. w skardze na powyższą decyzję podniósł zarzuty naruszenia - art. 16 k.p.a. w zw. z art. 44 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Starosty z dnia 19 października 2006 r. jest ostateczna w sytuacji, gdy decyzji tej nigdy skarżącemu nie doręczono i nie weszła ona do obrotu prawnego, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy decyzja nigdy skutecznie nie została doręczona, - art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 75, art, 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, art. 64 § 2, 50 § 1, 7, 8 i 9 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że wezwanie SKO z dnia 10 kwietnia 2017 r. spełniało zasady wynikające z tych przepisów, podczas gdy wezwanie do uzupełnienia braków formalnych nie wyjaśniało różnic pomiędzy wskazanymi w wezwaniu trybami – odwoławczym i wznowieniowym, przez co błędnie podanie pozostawiono bez rozpoznania, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Skarżący wskazał, że decyzję z 2006 r. wysłano za pośrednictwem poczty, na potwierdzeniu odbioru decyzji widnieje jedynie adnotacja doręczyciela "zwrot nie podjęto w terminie". W art. 44 § 1 k.p.a. wskazano, że w przypadku nieobecności adresata doręczyciel pozostawia zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący wskazał, że uznanie przesyłki za doręczoną nie może nastąpić wyłącznie w oparciu o normę przepisu z § 1, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązane także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji jak i kopercie brak jest informacji, gdzie umieszczono awizo. Odnotowanie wyłącznie informacji o awizowaniu, bez podania miejsca pozostawienia zawiadomienia, nie spełnia wymogu określonego w przepisie art. 44 § 2 k.p.a. to zaś nie pozwala uznać skuteczności doręczenia zastępczego. Skarżący stwierdził, że zarzut niedoręczenia decyzji z dnia 19 października 2006 r. jest dalej idącym zarzutem, niż niedochowanie terminu jednego miesiąca do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, albowiem jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, to nie stała się ostateczna. Organ błędnie przyjął, że termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania nie został zachowany, skoro decyzja nigdy nie została skarżącemu doręczona. Skarżący zarzucił, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych nie wyjaśniło różnic pomiędzy trybami zawartymi w tym wezwaniu, przez co błędnie pozostawiono podanie bez rozpoznania, czym uchybiono art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania nie w sposób budzący zaufania uczestnika do władzy publicznej. Skarżący stwierdził, że gdyby wyjaśniono mu różnice między trybami, to zachowałbym termin do wniesienia podania. Z uwagi na powyższe termin do wniesienia podania o wznowienie winien być liczony od dnia 26 marca 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wbrew ocenie organów obu instancji, Sąd stwierdził, że skarżący zachował termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z ustalonych przez organ okoliczności wynikało, że skarżący dowiedział się o decyzji w dniu 9 marca 2017 r. podczas kontroli drogowej, termin do złożenia podania w przedmiocie wznowienia upływał zatem dnia 9 kwietnia 2017 r. Podanie strony o wznowienie postępowania złożone w dniu 3 lipca 2017 r. niewątpliwie złożono po upływie tego terminu. Podanie to nie było jednak pierwszym podaniem o wznowienie postępowania. Skarżący złożył bowiem wniosek o wznowienie postępowania już w piśmie złożonym dnia 26 marca 2019 r., a więc w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a. Stanowisko organu, że podanie to nie może stanowić podstawy oceny dochowania przez stronę postępowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem zostało ono pozostawione bez rozpoznania, jest błędne. Celem wezwania z art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braku formalnego, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, jest spowodowanie by strona usunęła przeszkodę uniemożliwiającą rozpoznanie sprawy. W niniejszej sprawie przeszkoda taka nie zaistniała. W piśmie z dnia 24 marca 2017 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji wskazując, że zachował termin do jego wniesienia z uwagi na brak doręczenia mu decyzji. Jednocześnie skarżący wskazał, że z ostrożności procesowej składa wniosek o wznowienie postępowania. Takie sformułowanie wniosku świadczyło o tym, że skarżący obawiał się, iż w trybie odwoławczym może nie uzyskać wzruszenia kwestionowanej decyzji i w związku z tym złożył wniosek o wznowienie postępowania, co było wpłynęło na zachowanie terminu miesięcznego na złożenie wniosku, przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Organ administracji nie powinien w tej sytuacji zobowiązywać skarżącego do wyboru jednej z metod obrony jego praw, bowiem narażało go to na utratę możliwości skorzystania z alternatywnej drogi wzruszenia orzeczenia. Organ mógł dokonać oceny dopuszczalności odwołania, a następnie w sytuacji negatywnej oceny możliwości zaskarżenia decyzji odwołaniem, rozstrzygnąć wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Takie działanie w najlepszy sposób realizowałoby uprawnienia procesowe skarżącego w postępowaniu administracyjnym. W przeciwnym razie skarżący utraciłby możliwość złożenia wniosku o wznowienia postępowania z uwagi na upływ czasu. Dodatkowo, za słuszny uznać należy zarzut skarżącego, że wezwanie do dokonania wyboru nie zawierało pouczenia o skutkach wyboru jednej z czynności procesowych. Takie działanie organu narusza zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, 8 i 9 k.p.a., t.j. zasadę uwzględnienia słusznego interesu obywatela, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, a przede wszystkim zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Pozostawienie przez organ pisma bez rozpoznania nie jest aktem kończącym postępowanie w sprawie o charakterze decyzji bądź postanowienia. Zarządzenie to jest niezaskarżalne, w sytuacji jego wydania strona może wnieść skargę na bezczynność organu a w razie wadliwości, zarządzenie nie podlega uchyleniu, lecz sąd zobowiązuje organ do rozpoznania sprawy. Wydanie zarządzenia o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, w sytuacji gdy brak było podstaw do jego wydania, nie wywarło zatem skutku w postaci załatwienia wniosku skarżącego. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należy, że skarżący nie musiał wyczerpać trybu wniesienia skargi na bezczynność organu w stosunku do złożonego wniosku. W toku niniejszego postępowania istniała bowiem możliwość weryfikacji rzeczywistej daty złożenia przez skarżącego pierwszego wniosku o wznowienie postępowania, a ocena w tym zakresie prowadzi do wniosku, że skarżący zachował termin z art. 148 § 1 k.p.a. Przeciwna wykładnia prowadziłaby do organiczenia praw skarżącego i niezasadnego naruszenia jego interesu jako strony postępowania administracyjnego. Wniesiona skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie z uwagi na brak podstaw do oceny wniosku jako złożonego po terminie, niezasadnego stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania oraz jego umorzenia. Naruszenie przepisów postępowania – art. 148 § 1 k.p.a., cytowanych zasad postępowania administracyjnego oraz art. 105 § 1 k.pa. miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd nie podzielił natomiast argumentacji skargi w tym zakresie, w jakim skarżący wywodził, że termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania został zachowany, bowiem decyzja nigdy nie została skarżącemu doręczona. Doręczenie decyzji w niniejszej sprawie nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego, natomiast wskazywana przez skarżącego wadliwość doręczenia mogła stanowić przesłankę wniosku o wznowienie postępowania opartego na braku możliwości udziału w postępowaniu. Decyzja wobec niezłożenia odwołania stała się ostateczna, a zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. jej wzruszenie mogło nastąpić w trybie nadzwyczajnym. Przeciwne stanowisko pozostawałoby w sprzeczności z zasadą pewności obrotu prawnego i trwałości decyzji administracyjnych. Wskazać także należy, że rozpoznanie skargi ograniczało się do oceny prawidłowości decyzji o umorzeniu postępowania wznowieniowego. Sąd nie mógł zatem dokonywać merytorycznej oceny zasadności złożonego wniosku o wznowienie postępowania. Kontrola w tym zakresie zostanie przeprowadzona w przypadku wniesienia skargi na decyzję merytorycznie rozpatrującą złożony wniosek. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego toku postępowania. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz skarżącego od organu zwrot kwoty 200 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.