II SA/Gl 783/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi H. S. i K. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. A nr [...] Skarb Państwa reprezentowany przez Zarząd Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w K. nabył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1 o pow. 0,6008 ha, k.m. 10, obręb J. , objętą księgą wieczystą nr [...], jako niezbędną pod budownictwo osiedlowe [...], zgodnie z przywołanym tam zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z dnia [...]r. nr [....], wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. . Wnioskiem z dnia [...] r. skarżąca K. S. i H. S. jako spadkobierczynie poprzedniej właścicielki (akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] r. Rep. A nr [...]), wystąpiły do Prezydenta Miasta J. o zwrot powyższej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda Śląski wyznaczył do rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta T., bowiem część nieruchomości stanowi obecnie własność Gminy J. . Organ I instancji decyzją z dnia [...] r. orzekł o zwrocie części przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej po podziale jako działki nr 2, 3 i 4 o łącznej pow. 0,5084 ha oraz odmówił zwrotu pozostałej części (wchodzącej obecnie w powierzchnie działek nr 5, 6, 7, 8 i 9 ). Jednakże wskutek odwołania Gminy, decyzją z dnia [...] r. Wojewoda uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia kręgu stron (dzierżawców terenu) oraz wyjaśnienia jaki był cel nabycia nieruchomości i czy podjęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia na dzień złożenia wniosku o zwrot. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...]r. orzekł o: 1) zatwierdzeniu podziału nieruchomości, 2) zwrocie na rzecz wnioskodawczyń po ½ części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr 2 o pow. [...] m2, nr 3 o pow. [...] m2 i nr 4 o pow. [...] m2 (łącznie [...] m2), zapisane w księdze wieczystej jako własność Miasta J. ), 3) zobowiązaniu do zwrotu wnioskodawczyń zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 573.340,36 zł (po połowie), 4) odmowie zwrotu pozostałej części nieruchomości, obejmującej część obecnych działek nr 8 , 6 , 7 , 8 i 9, które zostały zajęte pod drogi publiczne i chodniki (ul. [...] i ul. [...]). W uzasadnieniu organ administracji podał, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, położona jest poza granicami opracowania planu, będącego załącznikiem do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej, powołanego w umowie sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa. Brak też materiałów planistycznych, które obowiązywały na dzień wywłaszczenia. Natomiast nadesłane przez Gminę zdjęcie lotnicze z 1981 r. potwierdza, że teren był zagospodarowany jako zieleń. Taki stan jest zgodny z planem, ale będącym załącznikiem do innej decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 10 z dnia [...] r. dot. budowy osiedla J. , która to decyzja nie była jednak podstawą wywłaszczenia. Na potrzeby niniejszego postępowania naniesiono geodezyjnie przebieg granic pierwotnej działki (wywłaszczonej), co potwierdza jej położenie poza lokalizacją, przywołaną w akcie notarialnym. Stąd też zdaniem organu, brak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. W konsekwencji, organ I instancji po przesłuchaniu świadków i przeprowadzeniu oględzin, stwierdził, że wywłaszczenie nastąpiło z przekroczeniem granic planu, co uzasadnia zwrot nieruchomości w obecnym stanie – poza częścią, zajętą pod chodniki i drogi publiczne. O rozliczeniach finansowych organ orzekł na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. W odwołaniu od decyzji Gmina zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 80 kpa oraz art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.). Podniosła, że organ I instancji pominął jako nieistotne dokumenty archiwalne w postaci decyzji lokalizacji szczegółowej z 1969 r. Zdaniem Gminy, na części wywłaszczonej działki zrealizowano cel wywłaszczenia, jakim było budownictwo mieszkaniowe i nie ma znaczenia, że nastąpiło to pod budowę [...] jako następnego etapu budowy miasta po uzyskaniu praw miejskich w 1963 r. Nie można zatem dzielić kolejnych etapów budowy, gdyż decyzje lokalizacyjne nakładały się na siebie w czasie. Należy też uwzględnić standard prawny z daty wywłaszczenia. Tymczasem zgodnie z ustaleniami organu, przedmiotowy teren służył zaspokojeniu potrzeb społeczności okolicznych osiedli. Wcześniej był to teren zielony, dworzec autobusowy, a później targowisko. Realizacja celu budowy osiedla mieszkaniowego obejmuje zaś kompleksową infrastrukturę, potrzebną do jego prawidłowego funkcjonowania. Późniejsza zmiana korzystania z terenu, polegająca na przeniesieniu dworca autobusowego w inne miejsce i urządzenie targowiska miejskiego, bezsprzecznie służyła zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności i nie oznacza niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jest to bowiem teren w sąsiedztwie bloków mieszkalnych, czego organ I instancji nie uwzględnił. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 i 2 kpa orzekł o uchyleniu w całości pkt I i II decyzji organu I instancji oraz pkt III w zakresie działki nr 8 oraz orzekł o odmowie zwrotu obecnych działek nr 11, 12, 13 i 14, zaś w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Po zacytowaniu treści art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy stwierdził bowiem, że wbrew stanowisku organu I instancji, w niniejszej sprawie ma zastosowanie przywołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie oceny niezbędności nieruchomości dla realizacji celów publicznych, należy dokonać przy uwzględnieniu ówczesnych realiów społeczno-gospodarczych. Niewątpliwie nabyta przez Skarb Państwa nieruchomość, znajdowała się poza obszarem planowanej inwestycji, przywołanej w akcie notarialnym. Jednakże w niniejszej sprawie mamy do czynienia jedynie z nieznaczną modyfikacją celu wywłaszczenia, gdyż niemal cała nieruchomość położona była w granicach kolejnej decyzji lokalizacyjnej sąsiadującego osiedla mieszkaniowego. Nieruchomość ta zgodnie z zeznaniami świadków, była wykorzystywana jako zaplecze budowy, następnie dworzec autobusowy, a później targowisko miejskie. Obecnie teren ten jest częściowo zagospodarowany pod zieleń osiedlową, a także pod targowisko. Zdaniem organu odwoławczego, przez pewien czas nieruchomość stanowiła wyłącznie tereny zielone i ciągi piesze. Dowodzą tego zdjęcia lotnicze z 1981 r. i rysunek planu realizacyjnego, stanowiącego załącznik do decyzji lokalizacyjnej z 1969 r., przewidujący urządzenie terenów zielonych. Stąd też organ odwoławczy doszedł do przekonania, że taki sposób zagospodarowania nabytej nieruchomości mieścił się w granicach celu wywłaszczenia. Aktualny sposób zagospodarowania i wykorzystywania jest zaś bez znaczenia. Zatem należało orzec o odmowie zwrotu nieruchomości w całości. Nie podlegają też zwrotowi nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. W skardze do sądu administracyjnego wnioskodawczynie zarzuciły naruszenie prawa materialnego, a to art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 Konstytucji RP, a także błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że doszło do nieznacznej modyfikacji celu wywłaszczenia i jako planowany element infrastruktury osiedlowej powstały tereny zielone, zaś dworzec autobusowy stanowił taki planowany element oraz pominięcie faktu, że wywłaszczona nieruchomość znajdowała się poza granicami planu, przywołanego w umowie sprzedaży. Skarżące podniosły, że skoro wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z przekroczeniem granicy planu, to uzasadniony był jej zwrot. Bez znaczenia jest bowiem fakt, że część przedmiotowej nieruchomości po sześciu latach została objęta inną decyzją lokalizacyjną. Podkreśliły, że teren ten nigdy nie został zagospodarowany żadną infrastrukturą osiedlową i stanowił nieużytek pomiędzy dwoma osiedlami. Późniejsze powstanie tymczasowego dworca autobusowego nie może oznaczać realizacji planowanej infrastruktury osiedlowej z uwagi na tymczasowość lokalizacji. Dopiero w latach 80-tych na tym terenie powstało targowisko miejskie. Po usunięciu gruzu z budowy teren samoistnie porósł roślinnością, lecz tego rodzaju tereny nie stanowią realizacji celu wywłaszczenia. Skarżące zanegowały stanowisko organu odwoławczego, aby przedmiotowy teren był funkcjonalnie związany z osiedlami mieszkaniowymi. Brak jakiegokolwiek dowodu, aby istniał plan przeznaczenia nieruchomości pod tereny zielone lub targowisko. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę. Pełnomocnik Gminy wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W oparciu o należycie zebrany i prawidłowo oceniony materiał dowodowy trafnie organ odwoławczy stwierdził brak przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie podlegają bowiem zwrotowi nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, co dotyczy części przedmiotowej nieruchomości, przeciętej tymi drogami. Pozostałe części nieruchomości zostały zaś zagospodarowane na cel, określony w umowie sprzedaży, a mianowicie pod budowę osiedla mieszkaniowego. Niewątpliwie jest to teren położony przy drogach publicznych, na którym nigdy nie planowano budowy bloków mieszkaniowych. Jednak teren ten stanowił niezbędny element infrastruktury obu osiedli mieszkaniowych, realizowanych w kolejnych etapach na podstawie odrębnych decyzji o lokalizacji szczegółowej. Zdaniem sądu administracyjnego, nie ma istotnego prawnego znaczenia fakt, że w wyniku podjętego na użytek niniejszego postępowania geodezyjnego naniesienia granic pierwotnej wywłaszczonej działki, okazało się, że w istocie była ona położona poza lokalizacją, przywołaną w umowie sprzedaży. Należy mieć bowiem na uwadze fakt, że nastąpiło to na podstawie obecnie dostępnych technik. Na rysunku, stanowiącym załącznik do decyzji o lokalizacji szczegółowej, widoczne jest przesunięcie położenia przedmiotowej działki. Rysunek ten obejmuje duży teren i nie wiadomo, czy chodzi o zwykłą niedokładność i jedynie orientacyjne naniesienie granic przedmiotowej nieruchomości, czy też wadę prawną samej umowy i jej zawarcie pod wpływem błędu. Jednak ocena ważności samej umowy nie jest możliwa w ramach niniejszego postępowania. W świetle zeznań świadków, których zeznania zacytował organ I instancji, przedmiotowa nieruchomość stanowiła zaplecze budowy osiedla [...]. Następnie teren ten uporządkowano. Wbrew twierdzeniom skarżących, nie doszło jedynie do usunięcia gruzu i samoistnego porośnięcia roślinnością. Znajdujący się w aktach sprawy materiał fotograficzny, złożony przez Gminę dowodzi, że teren został wyrównany. Być może samoistnie porósł on trawą, ale zdjęcie lotnicze z 1981 r. (k. 340 akt I instancji), przedstawia teren zielony, poprzecinany drogami i alejkami. Jest też poza sporem, że przez jakiś okres teren ten był zajęty pod dworzec autobusowy. Pod koniec lat 80-tych ub. wieku urządzono tam targowisko miejskie, ale część nadal stanowi teren zieleni osiedlowej. Zdaniem sądu administracyjnego, trafnie organ administracyjny uznał zatem, że w każdym przypadku kolejne etapy zagospodarowania terenu służyły potrzebom mieszkańców obu osiedli mieszkaniowych i były funkcjonalnie związane z osiedlami. Budowa osiedla mieszkaniowego nigdy nie obejmuje samych bloków mieszkalnych. Na infrastrukturę osiedla składają się dojścia, dojazdy, tereny zielone, nawet nieurządzone, przystanki autobusowe, obiekty handlowe. Do infrastruktury osiedlowej należy też zaliczyć targowiska. Należy mieć bowiem na uwadze ówczesne realia społeczno-gospodarcze i ważną rolę, jaką pełniły targowiska jako wręcz niezbędne do zaspokojenia potrzeb bytowych mieszkańców. Istotne jest też, że cały ogromny obszar został dopiero przeznaczony pod budowę osiedli mieszkaniowych. Nie może też budzić wątpliwości, że decyzje lokalizacyjne były bardzo ogólne. Wywłaszczona nieruchomość już wówczas była przedzielona drogą. Zatem jest logiczne, że była przeznaczona pod zieleń i dojścia. Tymczasowa lokalizacja dworca autobusowego, który nie był przewidziany w decyzji lokalizacyjnej, potwierdza zagospodarowanie na potrzeby osiedli mieszkaniowych. Nie wszystkie obiekty towarzyszące blokom mieszkalnym musiały być przewidziane w decyzjach lokalizacyjnych. Z istoty decyzje te miały ówcześnie bardzo ogólny i orientacyjny charakter. Jednak w dacie złożenia wniosku o zwrot, przywłaszczona nieruchomość nie była nieużytkiem. Była zajęta pod zieleń osiedlową i częściowo pod targowisko miejskie. Nie może być mowy o jakościowej zmianie celu wywłaszczenia. Stąd też zgodnie z przywołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli nieruchomości zagospodarowane na cel wywłaszczenia, jeżeli jego realizacja nastąpiła nawet po upływie 10 lat od wywłaszczenia, lecz przed złożeniem wniosku o zwrot, co w niniejszej sprawie nastąpiło w 2011 r., czyli po 48 latach od wywłaszczenia. Obecnie być może pojawiły się inne koncepcje zagospodarowania przedmiotowego terenu, ale kwestia ta nie ma znaczenia dla oceny, czy zrealizowano cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, a to art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 Konstytucji RP, a także uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).