I OSK 3176/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 476/19 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 19 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 476/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium" z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...], dalej jako "Burmistrz", z [...] lutego 2019 r., nr [...] oraz (2) zasądził od SKO na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez niewykazanie, że organy administracji obu instancji naruszyły wymienione przepisy o postępowaniu administracyjnym w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga winna była ulec oddaleniu, bowiem rozstrzygnięcie zawarte w skarżonej decyzji odpowiadało prawu, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M.P. na decyzję Kolegium z [...] maja 2019 r., ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. Ponadto organ wniósł o zasądzenie od M.P. na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że WSA nie wykazał by organy administracji obu instancji naruszyły wymienione przepisy o postępowaniu administracyjnym w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Organ wskazał, że w realiach przedmiotowej sprawy, naruszenie przez organy administracji prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), dalej jako "u.ś.r." nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy administracyjnej, gdyż z uwagi na niespełnienie łącznych przesłanek, zawartych w art. 17 ust. 1, należało odmówić przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od tego, w jakim wieku osoba objęta opieką stała się niepełnosprawna. Zdaniem organu WSA ograniczył się do ogólnikowego wskazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bez przekonującego i logicznego wyjaśnienia na czym ów wpływ miał polegać, przy czym "uzasadnienie skarżonego wyroku nie wykazuje, że w przypadku, gdyby organy administracji nie naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne". Za niezasadny i pozbawiony logiki SKO uznało zarzut Sądu, że organy administracji nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie ustalenia zakresu opieki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, czyli opiera się jedynie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Istota wniesionych zarzutów sprowadza się do pytania, czy organy naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu odpowiedź na powyższe pytanie jest negatywna. Przechodząc do rozpoznania podniesionych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów regulacji procesowej, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie powołanego przepisu przez Sąd I instancji jest konsekwencją przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia procedury, które to naruszenie mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest pozbawione elementów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyczerpujące, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienie przyczyn uwzględnienia skargi. Nie zawiera ono wad uniemożliwiających dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Gdańsku, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku tegoż sądu, w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a., oraz nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego orzeczenia w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Pozostałe przepisy dotyczą procedury administracyjnej. Odnoszą się one odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.) oraz swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Ocena zarzutu naruszenia tych przepisów zostanie dokonana poniżej. W tym miejscu przypomnieć należy, że powyższych przepisów sąd nie stosuje wprost, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, również takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Jednakże wojewódzki sąd administracyjny posługuje się tymi przepisami jedynie jako matrycą porównawczą w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019 poz. 2167 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola zaskarżonych aktów prawnych pod względem zgodności z prawem polega na badaniu czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy. Samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia nie świadczy o dowolności działań Sądu. Nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że powyższe odnośnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. odnoszą się także do obecnie rozpoznawanego zarzutu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104). Zaznaczyć też należy, iż z mocy art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Innymi słowy do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Fakt, że sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę M.P. zamiast ją oddalić, jak żądał tego organ, nie oznacza, że sąd ten uchybił omawianemu przepisowi. Przede wszystkim zaś wbrew stanowisku organu WSA nie wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze kasacyjnej podnieść również należy, że WSA wskazał, iż istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do trzech kwestii: (1) czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, (2) czy istnieje związek skutkowo-przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, (3) czy w realiach niniejszej sprawy przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi przeszkodę do nabycia przez niego świadczenia pielęgnacyjnego. W dalszej części swoich wywodów WSA zauważył, że zarówno przesłanka daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (matki skarżącego) oraz przesłanka istnienia związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a sprawowaniem opieki, nie stanowiły podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ pierwszej instancji. Nie były zatem przedmiotem ustaleń i rozważań tego organu. Organ I instancji odmówił bowiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r. Organ II instancji, utrzymując decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, wskazał zaś na nieistnienie związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej M.P. a sprawowaniem opieki nad matką oraz na niespełnienie niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. (uznawszy, że na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności matki M.P. oraz że wyrok TK K 38/13 nie ma wpływu na proces wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Wobec powyższych WSA wskazał, że wyrok TK K 38/13 powoduje zmianę zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., zaś w kwestii związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej M.P. a sprawowaniem opieki nad matką podniósł, że skoro okoliczność ta nie była przedmiotem oceny organu I instancji, to tym bardziej stanowisko i ustalenia Kolegium w tym zakresie nie powinny budzić jakichkolwiek wątpliwości i znajdować jednoznaczne odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Zaznaczył przy tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Dalej wskazał, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Kolegium podniosło, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej wnioskodawcy a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. WSA wytknął jednakże, że orzeczeniem z 2007 r. stwierdzono znaczny stopnień niepełnosprawności u matki skarżącego, co istotne – na stałe – z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Odnośnie wskazań WSA, że "Kolegium opierając się tylko na załączonych do wniosku wyjaśnieniach skarżącego wywiodło, że czynności opiekuńcze i zakres sprawowanej opieki nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby wnioskodawca przy należytej organizacji tej opieki nie mógł podjąć pracy", sąd ten zaznaczył dalej, że organ I instancji oraz organ odwoławczy nie przeprowadziły w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Analizując na etapie postępowania kasacyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji przypomnieć należy, że ocena tego Sądu w zakresie prawa materialnego jest wiążąca, bowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów w tym zakresie. Zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia procedury należy odnieść do przesądzonej przez Sąd I instancji oceny prawnej odnośnie interpretacji prawa materialnego. W tych zaś okolicznościach wywód WSA w zakresie procedury jest jasny i zrozumiały – Sąd pierwszej instancji wskazał, że w oparciu o ogólne stwierdzenie wnioskodawcy nie można było uznać za udowodnione okoliczności tak istotnych z punktu widzenia oceny prawnej wyrażonej przez ten Sąd. Kierując się tą oceną przyjąć należy za WSA, iż "decyzje organów obu instancji nie zawierają jakichkolwiek ustaleń (danych), dotyczących zatrudnienia czy też aktywności zawodowej i zarobkowej skarżącego". Oceniając z tej perspektywy przytoczone na wstępie podstawy kasacyjne, za prawidłowe należało uznać stanowisko WSA, zgodnie z którym kwestia związku przyczynowego w przedmiotowej sprawie powinna być szczegółowo wyjaśniona. Skoro bowiem kwestii tej nie badał organ I instancji, to poprzestanie tylko na oświadczeniu M.P., bez oceny jego aktywności zawodowej, jest niewystarczające do stwierdzenia, czy taki związek w przedmiotowej sprawie zachodzi, czy też nie. Wskazać też należy, że wnioskodawca legitymuje się decyzją przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy, przy czym konstrukcja art. 16a u.ś.r. jest w tym zakresie podobna do art. 17 u.ś.r., co może przemawiać za istnieniem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej M.P. a sprawowaniem opieki nad matką. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalono skargę kasacyjną.