III SA/Po 317/19

Dnia 19 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi W. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2019r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 oddala skargę Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.), dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich", w zw. z art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L z 2005 r. Nr 277, poz. 1), dalej: "rozporządzenie nr 1698/2005" oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "K.p.a.", po ponownym rozpatrzeniu wniosku z [...] maja 2008 r. o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 wszczęte na wniosek W. M. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu decyzji wskazano, co następuje. Pomoc przyznawana jest do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w programie na poszczególne działania (art. 11 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Wydatki kwalifikują się do wkładu z EFRROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy 1 stycznia 2007 r. a 31 grudnia 2015 r. (art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005). Płatności na rzecz beneficjentów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 mogły zostać zatem dokonane najpóźniej do 31 grudnia 2015 r. Zgodnie z art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE. L z 2013 r. Nr 347, poz. 487), dalej: "rozporządzenie nr 1305/2013", rozporządzenie nr 1698/2005 utraciło moc 1 stycznia 2014 r., jednakże stosuje się je nadal do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed 1 stycznia 2014 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie dysponuje odrębnym budżetem w celu realizacji zobowiązań finansowych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (w tym płatności ONW). Płatności ONW stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, więc mogą być przyznawane producentom rolnym spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne tylko w takich przypadkach, w jakich zostały one określone przez Unię Europejską. Prawo unijne jest częścią systemów prawnych państw członkowskich. Realizacja zobowiązań prawnych podjętych przez Agencję po 31 grudnia 2015 r. jest niemożliwa ze względu na brak środków w budżecie krajowym na ewentualną realizację płatności ONW za 2008 r. dla wnioskodawczyni. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie zgodnie z wnioskiem wskazując, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe z tej przyczyny, że płatności jako wydatki przestały kwalifikować się do wkładu z EFRROW, stąd organ nie może umorzyć postępowania. Strona wskazała, że wniosek złożyła w terminie ustawowym i stosowała się do wezwań organu. W trakcie postępowania nie opóźniała czynności organu. Długi czas rozpatrywania wniosku nie był wynikiem jej działań lub zaniechań. Nie miała ona wpływu na czas rozpatrywania wniosku, stąd nie może ponosić negatywnych następstw przewlekłości postępowania. Decyzją z [...] lutego 2019 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na podstawie na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że płatności na rzecz beneficjentów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 mogły zostać dokonane najpóźniej do 31 grudnia 2015 r., a po tym dniu sprawa staje się bezprzedmiotowa. Umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania w danej instancji bez wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Organ nie rozstrzyga sprawy co do istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Organ jest obowiązany umorzyć postępowanie z urzędu w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślił, że instytucja umorzenia postępowania uregulowana w art. 105 § 1 K.p.a. związana jest z bezprzedmiotowością postępowania, którą należy odróżnić od bezzasadności żądania strony. Upływ terminu ustalonego w art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 i zakończenie finansowania programu, w ramach którego wnioskodawczyni starała się o przyznanie pomocy finansowej jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak warunkuje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o udzielenie tej pomocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie oraz zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając skargę powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Nadto wskazała, że obowiązek wydania decyzji merytorycznej wynika z przepisów krajowych. Rozporządzenie wspólnotowe mówi jedynie o kwalifikowalności wydatków, a więc finansowaniu wydanych decyzji. Organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z § 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329) oraz art. 16 ust. 3 i art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE.L. z 2011 r. Nr 25, poz. 8). Przepis art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 stanowi jedynie o kwalifikowalności wydatków, nie uchyla zaś tego rozporządzenia. Uchyla je dopiero art. 88 rozporządzenia nr 1305/2013. Jednak i ten akt przewiduje, że rozporządzenie nr 1698/2005 stosuje się nadal do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie narusza prawa. Stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Instytucja ta dotyczy sytuacji, gdy powstaje trwała i nieusuwalna przeszkoda w prowadzeniu postępowania, czy to po stronie podmiotowej czy przedmiotowej. Przepis ten ma zastosowanie tylko w tych przypadkach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji nie miała takiego charakteru od początku (od momentu wszczęcia postępowania) albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne staje się prawnie niedopuszczalne. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacja faktyczna danego podmiotu) a prawem (sytuacja prawna danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Upływ terminu określonego w art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 i zakończenie finansowania programu, w ramach którego skarżąca starała się o przyznanie pomocy jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak warunkuje bezprzedmiotowość tego postępowania. Przyznanie beneficjentowi wnioskowanej pomocy finansowej jest możliwe po łącznym spełnieniu wszystkich normatywnych przesłanek, do których należy możliwość dysponowania przez Agencję środkami finansowymi na przyznanie takiej pomocy oraz termin, do którego płatności mogą być przyznane. Brak możliwości wypłaty przez organ środków finansowych w ramach działania odnoszącego się do wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 na skutek upływu terminu ich kwalifikowalności do EFFROW wywiera ten skutek, że organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy (por.: wyroki o sygn. akt II GSK 1520/10 i II GSK 225/11 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Opisany pogląd został także podzielony w wyrokach o sygn. akt I GSK 632/18 i I GSK 3100/18 (dostępne w CBOSA), którymi oddalono skargi kasacyjne od wyroków WSA w Poznaniu o sygn. akt III SA/Po 230/17 i III SA/Po 252/18. WSA w Poznaniu w tych sprawach oddalił skargi na decyzję organu o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w analogicznym stanie faktycznym. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Przepis art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, który w związku z art. 88 rozporządzenia nr 1305/2013 ma nadal zastosowanie do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed 1 stycznia 2014 r. stanowi, że bez uszczerbku dla art. 39 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, wydatki kwalifikują się do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy 1 stycznia 2007 r. a 31 grudnia 2015 r. Operacje podlegające współfinansowaniu nie powinny być zakończone przed datą rozpoczęcia kwalifikowalności. Za wydatki kwalifikowane do wkładu z EFRROW uznaje się zatem pomoc, która została rzeczywiście wypłacona przez agencję płatniczą w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2015 r. i jest to okres realizacji PROW 2007-2013. Natomiast po 31 grudnia 2015 r. nie mogą być wydatkowane z EFRROW żadne koszty. Upływ terminu określonego w powołanym wyżej przepisie skutkuje ustaniem możliwości realizacji prawa do płatności rolniczych, a w konsekwencji - przestaje istnieć związek przedmiotu postępowania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego, co uzasadnia zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. Organy orzekające nie miały zatem podstawy prawnej do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, ponieważ sprawa administracyjna zainicjowana wnioskiem strony o przyznanie płatności ONW utraciła w toku postępowania jedną z cech sprawy administracyjnej - podstawę prawną wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (rozstrzygnięcia co do istoty sprawy). Znajduje to potwierdzenie też w art. 3 decyzji Komisji z 7 września 2007 r. nr CCI2007PL06RPO001 zatwierdzającej program rozwoju obszarów wiejskich w Rzeczypospolitej Polskiej w okresie programowania 2007-2013, zgodnie z którym wydatki rzeczywiście poniesione przez agencję płatniczą programu między 1 stycznia 2007 r. a 31 grudnia 2015 r. są kwalifikowane. Powołany art. 3 decyzji Komisji ustanawia zatem ostateczną granicę wydatkowania (i rozliczania) środków finansowych w ramach PROW 2007-2013, co oznacza, że po 31 grudnia 2015 r. nie mogą być księgowane ani przedstawiane do wydatkowania z EFFROW żadne koszty. Wniosek skarżącej dotyczył płatności ONW za 2008 r. Długotrwałość postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją o umorzeniu postępowania jest bezsporna. Przyczyny były różne, jednak nie ma to wpływu na zaistnienie podstaw do umorzenia postępowania. Końcowy termin, do którego możliwe było przyznanie pomocy finansowej w ramach ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi upłynął zatem przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku skarżącej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podstawą dla działań objętych zakresem ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jest rozporządzenie nr 1698/2005. Przepis art. 1 pkt 1 i 2 powyższej ustawy stanowi bowiem, że określa ona zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, określonym w rozporządzeniu nr 1698/2005, oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia. Ustawa ta określa również warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem. Płatności ONW przyznawane są ze środków unijnych, a źródłem unijnej regulacji prawnej dotyczącej uzyskania płatności ONW było rozporządzenie nr 1698/2005, które m. in. w art. 36 lit. a pkt I i II oraz w art. 37 odnosi się do pomocy finansowej dla obszarów górskich i innych o mniej korzystnych warunkach gospodarowania. Wskazany w rozporządzeniu nr 1698/2005 termin końcowy dla zakwalifikowania wydatku jako realizowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich nie może pozostawać bez wpływu na możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku o tę płatność po 31 grudnia 2015 r. Skoro zatem wniosek wszczynający postępowanie dotyczył płatności objętej planem wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007-2013, to płatności ONW zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 mogły być realizowane do 31 grudnia 2015 r. Rozporządzenie nr 1698/2005 pozostawiło regulację szczegółowych procedur dotyczących dofinansowania objętego tym programem (lata 2007-2013) państwom członkowskim (art. 74). Na tej podstawie wydano ustawę o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich odnoszącą się do zadań określonych w rozporządzeniu nr 1698/2005 (art. 1) oraz kolejne rozporządzenia wykonawcze, w tym wyżej wymienione rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Obecnie programy w zakresie dofinansowania obszarów wiejskich realizowane są w oparciu o ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627), wydaną na podstawie regulacji rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L z 2013 r. Nr 347, poz. 320). W odniesieniu do płatności ONW Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364). Przepisy te nie zawierają przepisów przejściowych między nimi a przepisami dotyczącymi PROW na lata 2007-2013 z uwagi na odrębność tych programów, odrębność środków w nich wydzielonych oraz podstaw prawnych do ich rozdysponowania (por. prawomocny wyrok o sygn. akt III SA/Po 230/17 - dostępny w CBOSA). Zasadne zatem było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ponieważ w dniu, w którym wniosek mógł być przyjęty do realizacji, nie było już możliwości przyznawania i wypłaty środków finansowych w ramach PROW 2007-2013. Dostępność środków finansowych jest zaś elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak oznacza bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o przyznanie tych środków. Skoro celem postępowania było ustalenie, czy skarżąca spełnia przesłanki do otrzymania pomocy finansowej w ramach PROW 2007-2013, zakończenie okresu kwalifikowalności wydatków w jego ramach stanowi o braku przedmiotu postępowania, skutkując jego bezprzedmiotowością i umorzeniem. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).