II SA/Gl 332/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych bez zgody organu architektoniczno - budowlanego w lokalu nr [...] budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w K., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sprawy postępowania sądowo administracyjnego (w tym samym przedmiocie). W uzasadnieniu wskazał, że art. 97 § 1 k.p.a. wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Organ nadzoru budowlanego zatem w razie wystąpienia jednej z wymienionych tam podstaw jest obowiązany z urzędu zawiesić postępowanie. W przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne (pkt 4), organ ten z urzędu zawiesza postępowanie. Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy PINB w K. uznał, że prawomocne rozstrzygnięcie przez WSA w Gliwicach sprawy ze skargi M. R., M. R., T. D. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. [...] r. znak: [...], stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w K. Na skutek zażalenia Z. S. sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zaskarżonym postanowieniem uchylił postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że między przedmiotowymi postępowaniami nie istnieje bezpośredni związek przyczynowy, polegający na tym, że wydanie decyzji przez PINB w K. w sprawie przebudowy lokalu numer [...] w budynku przy ul. [...] w K., uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny skargi na postanowienie organu odwoławczego, uchylające postanowienie pierwszoinstancyjne, którym zawieszono niniejsze postępowanie administracyjne. Zdaniem organu odwoławczego PINB w K. ma możliwość wydania decyzji w sprawie gdyż postanowienie z [...] roku, znak: [...] Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest ostateczne i podlega wykonaniu. Skargę na to postanowienie do tutejszego Sądu złożyła M. R. Domagając się jego uchylenia zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisu art. 97 ust. 1 pkt. 4 kpa poprzez jego niezastosowanie. Skarga ta nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia tego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji był art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie [...] gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. wyrok NAS w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2019 sygn. II SA/Kr 790/19 – wszystkie orzeczenia za CBOSA). Przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia sądowe lub administracyjne, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Zagadnienie wstępne dotyczy więc sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem danego postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Dlatego też zagadnieniem wstępnym nie będzie samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, ze względów ekonomicznych lub celowościowych, wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji bez uprzedniego rozstrzygnięcia prejudykatu przez inny organ lub sąd (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 września 2019 r. sygn. I SA/Rz 486/19). Zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyrażać się jednak musi w istnieniu takiego związku przyczynowego, który bezwzględnie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uprzednim rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym w ogóle na wydanie decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lipca 2019 r. syg. II SA/Gd 117/19). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznaje, iż postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było prawidłowe. W ocenie składu orzekającego nie można uznać za zagadnienie wstępne zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia uchylającego postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie nielegalnie wykonanych robót budowlanych. Niezależnie od tego Sąd zwraca uwagę, iż przesłanka ta, jeśli nawet uznać ją za zasadną, odpadła już na etapie postępowania odwoławczego. Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia z 21 listopada 2018 roku, sygn. akt II SA/Gl 655/18 oddalił skargę na postanowienie ŚWINB z [...] roku, znak: [...]. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.