II SA/Gl 355/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. W. G. - reprezentowana przez pełnomocnika, E. G. – dokonała Prezydentowi Miasta S. zgłoszenia planowanych prac konserwacyjno-remontowych, polegających na "wzmocnieniu ściany zewnętrznej nośnej od strony zachodniej (ankrowanie) i uzupełnienie pokrycia dachu papą (w miejscach gdzie jest przetarta), celem zapobieżenia przenikania do budynku jakiejkolwiek wilgoci lub przecieków, osuszenie i docieplenie ściany zachodniej budynku" (na działce nr 1. obręb 0010, przy ul. [...] w S.), "celem zapobieżenia przenikania do budynku jakiejkolwiek wilgoci (budynek jest niski, parterowy, wysokość z całą pewnością nie przekracza 12m)". W okresie listopada i grudnia 2017 r. oraz początkiem stycznia 2018 r. pomiędzy wnioskodawczynią a organem trwała wymiana korespondencji, ze względu na konieczność doprecyzowania przedmiotu zgłoszenia. Zaświadczeniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent Miasta S. ustosunkował się do części robót budowlanych objętych zgłoszeniem i stwierdził, że brak jest podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych polegających na uzupełnieniu pokrycia dachu papą - stanowiącego remont przegród zewnętrznych - elementów konstrukcyjnych budynku. Jednocześnie poinformował wnioskującą, że roboty budowlane polegające na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Odnosząc się do pozostałego zakresu zgłoszenia, który dotyczył robót budowlanych wymagających - zdaniem organu - tak zwanego zgłoszenia z projektem, postanowieniem z dnia [...]r. (znak: [...]) Prezydent Miasta S. nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu, w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania tego postanowienia. W związku z nieprzedłożeniem wymaganych dokumentów organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzją z dnia [...] r. nr [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia, w zakresie ustalonym postanowieniem z dnia [...] r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła pani E. G. - pełnomocnik inwestorki. Wniosła o uchylenie decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z przyczyn procesowych. Zaskarżyła także postanowienie z dnia [...] r. wskazując, że "ankrowanie, w stanie faktycznym tej sprawy jest remontem i nie wymaga pozwolenia na budowę ". Jak wynika z dalszej korespondencji inwestorki do organu proces ankrowania został już rozpoczęty (została zamontowana jedna kotwa). Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski uchylił rozstrzygniecie organu I instancji i umorzył postępowanie zgłoszeniowe jako bezprzedmiotowe przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, z uwagi na rozpoczęcie przez inwestora przedmiotowych robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu podkreślił, że roboty budowlane, zostały wykonane z naruszeniem art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane (tj. z naruszeniem ostatniego zdania tego przepisu: "Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie") i stanowią samowolę budowlaną, w stosunku do której właściwy organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie nadzorcze. Natomiast postępowanie zgłoszeniowe, które było prowadzone w stosunku do robót budowlanych, które, jak opisano wyżej, inwestorka już częściowo wykonała pomimo wniesionego sprzeciwu, czyli w ramach samowoli budowlanej, staje się bezprzedmiotowe przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła adresatka rozstrzygnięcia. Domaga się w niej uchylenia decyzji organu II instancji. Uważa, że inwestycji nie należy traktować jako rozpoczętą. Adresatka takiej woli nie wykazała. "Bezprawne przypisywanie zamiaru w kontekście rzekomej samowoli można traktować jako pomówienie w rozumieniu prawa karnego, o zamiar dokonywania lub kontynuowania dalszych działań, którego strona nie wyraziła". W ocenie skarżącej Wojewoda Śląski przekroczył własne ustawowe kompetencje, "bowiem, ani Prezydent Miasta, ani Wojewoda, nie ma kompetencji w zakresie narzucania i ukierunkowywania sprawy, która - zgodnie z zaleceniem uzasadnienia - miałaby być prowadzona przez PINB (WINB), nie ma prawa wydawać zaleceń, ani opinii w tym zakresie innym organom. Organ drugiej instancji odnosi się wyłącznie do działań i do oceny organu pierwszoinstancyjnego tj. w tej sprawie Prezydenta Miasta S.. Próba wywarcia wpływu na działanie i ocenę innych organów (PINB, WINB, GUNB) jest rażącym przekroczeniem kompetencji". "Brak też jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że chodzi o jakąś planowaną "inwestycję rozpoczętą", bowiem strona nie napisała, że zamierza bez zgody organu jakiekolwiek prace kontynuować i wykonywać i - poza zgłoszonym dachem i wywozem gruzu - nie kontynuuje, ani nie wykonuje żadnych prac. Ma zatem prawo uzyskać instancyjną ocenę prawną, zgłoszonego zapytania, co do planowanych prac. Założenie jednego (malutkiego) w cudzysłowie "ankra" (nazewnictwo może prowadzić do nieporozumień w zakresie oceny konserwacja, zgłoszenie, czy pozwolenie), to nie jest "inwestycja rozpoczęta", bowiem strona nic nie kontynuuje, ani nie zamierza (bez zgody) kontynuować, co wyraźnie napisała". Skarżąca podniosła wreszcie, że nie odniesiono się do jej zarzutów merytorycznych oraz, że decyzja nie spełnia wymagań prawa. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Pełnomocnik skarżącej swoje stanowisko potwierdziła pismami z dnia 26 maja 2019 r. i 30 maja 2019 r. W tym ostatnim piśmie stwierdziła również, że "w tej konkretnej przedmiotowej sprawie - uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania powoduje powrót sprawy na etap zgłoszenia, tj. sprzed wydania decyzji administracyjnej o sprzeciwie i w konsekwencji brak sprzeciwu organu do prac remontowych". Podniosła także naruszenie w sprawie naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., 35 § 1 k.p.a., art. 36 k.p.a., przepisów o właściwości, gdyż "Wojewoda, nie decyduje o samowoli budowlanej, jak również nie ma prawa narzucać w tym zakresie kwalifikacji prawnej PINB, WINB i GUNB, Wojewoda wypowiada się za siebie", art. 6, 7, 7a, 8, 9-12, 15 i 105 § k.p.a. i wreszcie art. 140 kodeksu cywilnego, poprzez ograniczenie jej prawa własności. Kolejnym pismem z dnia 17 września 2019 r. pełnomocnik skarżącej rozszerzyła żądanie skargi domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji. W jej ocenie nie dokonano w budynku żadnych nielegalnych prac, za wyjątkiem montażu jednego "nieszczęsnego" pręta. Wskazała wreszcie, że nie może przesłać do sądu dodatkowych uzupełnień, gdyż "aktualnie jest w trakcie leczenia poważnego stanu zapalnego, który wywiązał się w trakcie leczenia zębów, czemu towarzyszy silny ból fizyczny". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.),), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) przewiduje dwie zasadnicze formy reglamentacji procesu budowlanego. Są to pozwolenie na budowę oraz zgłoszenie robót budowy (robót budowlanych). Istotą tych rozwiązań jest umożliwienie organowi administracji architektoniczno-budowlanej weryfikacji prawidłowości zamierzenia. Inaczej mówiąc stanowią narzędzie pozwalające ustalić, czy planowane roboty (budowa) są zgodne z przepisami prawa. Z powyższego wynika jeden zasadniczy wniosek. Weryfikacja robót (budowy) przez organy administracji architektoniczno-budowlanej może nastąpić jedynie przed rozpoczęciem całości zamierzenia budowlanego. Dotyczy to wszelkich działań inwestora, zarówno podlegających reglamentacji, jak i tych które reglamentacji nie podlegają. Ten ostatni przypadek może dotyczyć sytuacji, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej uzna, iż pomimo wniosku inwestora, określone roboty nie wymagają np. zgłoszenia. W rozstrzyganej sprawie inwestorka zgłosiła zamiar wykonania szeregu robót budowlanych, w tym ankrowania (kotwieniu ścian). Sama zatem uznała, iż ten rodzaj robót wymaga zgłoszenia. Takie też stanowisko zajął organ administracji architektoniczno-budowlanej. Uznał jednak, iż zakres ingerencji w istniejącą substancję budowlaną jest tak duży, że wymaga on przedłożenia projektu budowlanego, do czego zobowiązał inwestorkę postanowieniem z dnia [...] r. Jako, że projekt taki nie został w terminie dostarczony, został wyrażony sprzeciw. Jednakże już na etapie postępowania odwoławczego okazało się, że inwestorka rozpoczęła roboty budowlane. Tym samym doszło do naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie". W konsekwencji organy administracji architektoniczno-budowlanej utraciły kompetencje do rozstrzygnięcia zgłoszenia (skoro roboty budowlane zostały rozpoczęte) – już na etapie postępowania przed organem I instancji. W konsekwencji konieczne było umorzenie postępowania w sprawie zgłoszenia, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Żaden z zarzutów skargi podniesionych przez skarżącą nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnoszą się one bowiem do merytorycznych aspektów rozstrzygnięcia, w tym zasadności nałożenia obowiązku dostarczenia projektu budowlanego. W ocenie Sądu organ II instancji w sposób zupełnie wystarczający wyjaśnił okoliczności sprawy. Ustalenie, że roboty objęte zgłoszeniem zostały rozpoczęte musiały skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji oraz umorzeniem postępowania. Czy w rozpatrywanej sprawie istniał obowiązek zgłoszenia i w jakim zakresie ustalić obecnie może jedynie organ nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.