II OSK 1972/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 455/19 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 455/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Z. S. (dalej: "skarżąca") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie tarasów zlokalizowanych przy ul. [...] w J. Skarżąca na powyższy wyrok wniosła skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła mu naruszenie: - przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 3 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), przez przyjęcie, że roboty stanowiące remont tarasów był wykonany prawidłowo i w ich wyniku nastąpiło przywrócenie tarasów do stanu poprzedniego, - przepisów prawa, a mianowicie art. 105 k.p.a. przez przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy, brak było podstaw prawnych do działania organów nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, co uzasadniało umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., - art. 141 § 1 p.p.s.a., przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Na podstawie ww. zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym odrębnie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podniosła m.in., że w wyniku robót budowlanych tarasy nie zostały przywrócone do stanu pierwotnego, ponieważ przed remontem wierzchnia warstwa tarasów ułożona była z warstwy palonego betonu, a w wyniku remontu wierzchnią warstwę stanowi papa. Ponadto w trakcie remontu zamontowano kraty blokujące wejście na taras i ustawiono donice wypełnione kamieniami. Ponadto przed remontem tarasów mogła korzystać z tarasu, który wchodzi w skład części wspólnych budynku, natomiast po remoncie nie jest to możliwe. Nastąpiła zatem zmiana w korzystaniu z części wspólnych budynku. Końcowo zwróciła uwagę, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), a która nie zachodzi w tej sprawie. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Mając na uwadze podniesione w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie mogły one stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Naruszenia ww. przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje zaś w niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia jak również w nieodniesieniu do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Biorąc zatem pod uwagę uzasadnienie naruszenia powyższego przepisu uznać należy, że omyłko skarżąca wskazała § 1 zamiast § 4 art. 141 p.p.s.a. To bowiem art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje jakie elementy winno zawierać uzasadnienie aby można było uznać, że zostało sporządzone w sposób prawidłowy, w tym m.in. że powinno zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie jak i przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze (zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). Na marginesie jedynie zaznaczenia wymaga, że uzasadnienie Sądu I instancji zostało sporządzone w terminie. Przy czym z uwagi, iż Sąd skargę oddalił, termin sporządzenia uzasadnienia wynikał z art. 141 § 2 p.p.s.a a nie § 1 tego przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie można uznać aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało wymagań o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji ocenił bowiem przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) jak i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W tym zakresie uzasadnił dlaczego uznał, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 105 k.p.a. jak i dlaczego stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane stanowią remont, o którym mowa w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ustosunkowując się natomiast do kwestii odniesienia się przez Sąd jedynie do części zarzutów skargi wskazać należy, że zawarty w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Jak wynika natomiast z uzasadnienia wyroku Sąd wypowiedział się we wszystkich kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji należy uznać, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu. Okoliczność, iż skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu nie może jeszcze samo w sobie świadczyć o wadliwości uzasadnienia wyroku. Także zarzut naruszenia art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, przez jego niewłaściwą wykładnię, uznać należy za bezzasadny. Zgodnie z treścią powyższego pod pojęciem remontu, należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Tym samym, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, remont to nic innego jak rodzaj naprawy, wymiana czy odnowienie niektórych elementów - są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, i co nie zostało zakwestionowanie w skardze kasacyjnej, wspólnota wykonała remont stropodachów nad lokalami użytkowymi, które wykorzystane były wcześniej jako tarasy dla lokali przylegających bezpośrednio do stropodachu. Wykonywane prace na stropodachach polegały na zerwaniu szlichty betonowej, ułożeniu warstwy wyrównawczej, ułożeniu papy termozgrzewalnej, ułożeniu styropianu, następnie jastrychu cementowego, dwukrotnym pokryciu papą termoizolacyjną. Jednocześnie wykonano również obróbki blacharskie rynien oraz rur spustowych. Wymieniono balustrady, zmieniając sposób umocowania. Zamiast mocowania do podłoża, balustrady zamontowano do ścian pod okapem. Mając na uwadze zakres ww. robót uznać należy, że prawidłowo Sąd I instancji uznał, że stanowią one remont, o którym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w żaden sposób nie przyczyniły się one do zmiany układu funkcjonalnego budynku, czy też zwiększenia jego kubatury. Polegały one jedynie na uszczelnianiu stropodachów, przez wykonanie prac, które miały na celu zabezpieczenie przed zawilgoceniem znajdujących się pod nimi sufitów lokali usługowych (powstałe zawilgocenie wynikało z niewłaściwej izolacji stropodachów). Dla możliwości zakwalifikowania ww. prac do remontu bez znaczenia miała przy tym podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż przed remontem wierzchnia warstwa tarasów ułożona była z warstwy palonego betonu, a w wyniku remontu wierzchnią warstwę stanowi papa. Dalej jest to bowiem konstrukcja betonowa. Pokrycie tej konstrukcji papą nie powoduje, iż przedmiotowe roboty nie mogą być zakwalifikowane jako remont. Istotne jest bowiem, że przy wykonywaniu przedmiotowych robót nie doszło do zmiany parametrów obiektu budowlanego, a jedynie do wykonania właściwej izolacji stropodachów. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącej kasacyjnie, iż po przeprowadzonych robotach, uniemożliwiono wykorzystania stropodachów jako tarasu dla właścicieli przylegających bezpośrednio do nich lokali, wyjaśnić należy, że kwestia ta nie może być przedmiotem rozważań niniejszego postępowania. Do kompetencji organów nadzoru budowlanego należą bowiem jedynie kwestie związane z kontrolą prawidłowości wykonywanych prac zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Zaistniały spór ze wspólnotą mieszkaniową w zakresie korzystania z części wspólnych nieruchomości należy natomiast do spraw cywilnych, a do jego rozstrzygnięcia władny jest sąd powszechny. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego uznać należy za niezasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zgodzić się także z zarzutem skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 105 k.p.a. przez przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy, brak było podstaw prawnych do działania organów nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wyjaśnienia wymaga, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. W niniejszej sprawie, jak słusznie uznał Sąd I instancji, taka sytuacji wystąpiła. Z treści art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (pkt 1) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał podstaw do nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego czy też zgodnego z prawem. Z jego ustaleń bowiem wynikało, że przedmiotowe roboty stanowiące remont zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi Przepisami prawa, celem zabezpieczenia przed zawilgoceniem znajdujących się pod stropodachami/tarasami sufitów lokali usługowych. Ustalenia te były wystarczające do uznania, że brak jest przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że podnoszone przez skarżącą kasacyjnie kwestie nie prowadzą do podważenia ustaleń stanu faktycznego przyjętego w niniejszej sprawie. Skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazała też, iż roboty budowlane zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego czy też ze sztuką budowlaną. Ponownie podnieść należy, że zarówno przed remontem jak i po nim wierzchnia warstwa stropodachów/tarasów stanowi konstrukcja betonowa, która nie skutkowała zmianą parametrów obiektu budowlanego, a jedynie miała na celu zabezpieczenie przed zawilgoceniem znajdujących się pod nimi sufitów lokali usługowych. Natomiast kwestia ograniczenia sposobu korzystania z części wspólnych nieruchomości podlega kognicji sądu powszechnego. Tym samym skoro do kompetencji organów nadzoru budowlanego należą wyłącznie okoliczności związane z kontrolą prawidłowości wykonywanych prac z przepisami Prawa budowlanego, a organy w niniejszej sprawie uznały, że ich nie naruszają, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, iż postępowania administracyjne zastało słusznie umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.