II SA/Gd 9/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej nr [...] z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi R., w rejonie ulic: L., T. i S. w R. i P. w G. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi R. w rejonie ulic: [...], [...] i [...] w R. i [...] w G. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 30 czerwca 2017 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi R. w rejonie ulic: [...], [...] i [...] w R. i [...] w G. Po analizie treści uchwały oraz uzyskanych informacji Wojewoda [...] stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w [...] została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze na przedmiotową uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, Wojewoda [...] zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako u.p.z.p., poprzez sporządzenie planu miejscowego objętego zaskarżaną uchwalą w niezgodnej z tym przepisem skali oraz naruszenie art. 15 ust. 2 punkt 9 u.p.z.p. i aktu prawa miejscowego, to jest uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 lutego 2016 r. nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...] w G., przez nieoznaczenie w planie miejscowym strefy ograniczonego użytkowania (A i B) przewidzianej uchwałą Sejmiku Województwa [...] oraz sprzeczność ustaleń planu z ustaleniami i ograniczeniami zawartymi w tej uchwale. Uzasadniając podniesione zarzuty Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 16 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Plan miejscowy objęty zaskarżaną uchwałą został sporządzony w skali 1:2000, co jest niezgodne z art. 16 u.p.z.p. W uzasadnieniu uchwały nie zawarto jakiejkolwiek informacji o ewentualnych okolicznościach uzasadniających możliwość zastosowania skali miejscowego planu innej aniżeli 1:1000. Ponadto Wojewoda [...] podniósł, że w dniu 29 lutego 2016 r. Sejmik Województwa [...] podjął Uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...] w G., która wprowadziła tytułowy obszar oraz szereg ograniczeń w strefie A oraz strefie B. Ograniczenia te nie znajdują się w miejscowym planie objętym zaskarżoną uchwałą, w związku z czym, plan ten jest sprzeczny z obowiązującym na przedmiotowym terenie aktem prawa miejscowego. Plan miejscowy objęty zaskarżoną uchwałą został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 7 do 30 marca 2016 r., a uchwalony w dniu 30 czerwca 2017 r. Natomiast uchwała Sejmiku została podjęta w dniu 29 lutego 2016 r., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym z dnia 16 marca 2016 r., a w życie weszła w dniu 31 marca 2016 r., zatem pomiędzy wejściem w życie uchwały Sejmiku a uchwaleniem planu miejscowego upłynął ponad rok. W toku procedury planistycznej właściwy organ mógł i powinien był zatem usunąć niezgodność planu miejscowego z obowiązująca uchwałą, a także powinien uwzględnić w opracowaniu umieszczenie stref ograniczonego użytkowania. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 punkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Niewątpliwie szczególnymi warunkami zagospodarowania są warunki wynikające z uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 lutego 2016 r. Plan miejscowy objęty zaskarżoną uchwałą nie tylko nie uwzględnia stref ograniczonego użytkowania ustanowionych Uchwałą Sejmiku, lecz dodatkowo zawiera zapisy, które są sprzeczne z tą uchwałą, bowiem dopuszcza zabudowę bez ograniczeń, w przypadku gdy ograniczenia w zabudowie nakazuje wprowadzać uchwała Sejmiku Województwa [...] o ograniczonym obszarze użytkowania. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając zajęte stanowisko Rada Miejska powołała się na treść przepisów art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego przepisem wykonawczym do art. 16 u.p.z.p. i wyjaśniła, że z uwagi na znaczną powierzchnie obszaru objętego planem, tj. 91,7 ha, dla której wielkość mapy w skali 1:2000 wynosi 84x84 cm, plan miejscowy sporządzono na kopi mapy zasadniczej w skali 1:2000. Przyjęcie takiej skali nie ograniczyło czytelności rysunku planu, a przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga uzasadnienia przyjęcia innej skali rysunku planu niż 1:1000. Następnie Rada Miejska wyjaśnił, że w świetle art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przeznaczenie terenów w planie musi być zgodne z ustaleniami w studium. Skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.z.p.), takiego ograniczenia nie przewidziano, to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego nie mogła zmienić w przeznaczenia konkretnego terenu w planie miejscowym niż przyjęte w studium. Organ dodał, że uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 lutego 2016 r. to akt prawa miejscowego równorzędny w hierarchii aktów prawnych do uchwały planistycznej, a plan miejscowy swoimi ustaleniami nie jest w żadnym zapisie sprzeczny, co najwyżej ustala inne ograniczenia niż inny akt prawa miejscowego, równolegle obowiązujący. Rada Miejska wskazała nadto, że uzgadniający i opiniujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwierdzili jego sprzeczności z przywoływaną uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała planistyczna, jako akt prawa miejscowego, należy niewątpliwie do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została przez Wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego w razie jej sprzeczności z prawem, skutkującej nieważnością uchwały. Sąd uznał za zasadny podniesiony przez Skarżącego zarzut naruszenia przez uchwałę planistyczną art. 15 ust. 2 punkt 9 u.p.z.p. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zgodnie z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W art. 15 w ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca sformułował katalog obligatoryjnych, jak i fakultatywnych elementów planu miejscowego. Do elementów obligatoryjnych należą m.in. zasady ochrony środowiska (art 15 ust. 2 pkt 3), a także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9). Art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 u.p.z.p. ustawodawca przewidział zatem, że wprowadzenie do treści planu zasady ochrony środowiska i szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu jest obowiązkowe. Wprowadzanie do planu zagospodarowania przestrzennego takich zasad, warunków i ograniczeń odbywać się może na różnych podstawach prawnych. Obowiązek uwzględnienia wymagań związanych z ochroną środowiska w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewiduje art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), powoływanej dalej jako p.o.ś. Przepis ten w punkcie 2 stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania. Obszary te tworzone są na podstawie art. 135 p.o.ś., zgodnie z którym jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej, wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania (ust. 1). Realizując powyższe, Sejmik Województwa [...] w dniu 29 lutego 2016 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...] w G., która wprowadziła tytułowy obszar oraz szereg ograniczeń na jego terenie, ustanawiając strefę A oraz strefę B (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r. poz. 1093). W uchwale tej określono obszar ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...] w G.. Granicę zewnętrzną obszaru ograniczonego użytkowania wyznaczono się na podstawie obwiedni izolinii równoważnego poziomu dźwięku A LAeqN = 45 dB, pochodzącego od startów, lądowań i przelotów statków powietrznych, a granicę wewnętrzną obszaru ograniczonego użytkowania wyznacza granica terenu lotniska. Zgodnie z § 4 tej uchwały, w obszarze ograniczonego użytkowania wyróżnione zostały dwie strefy ze względu na rodzaj chronionego terenu: 1. strefa B (strefa zewnętrzna), ograniczona od zewnątrz granicą obszaru ograniczonego użytkowania (obwiednia izolinii 45 dB w porze nocnej, wymaganej dla terenów o podwyższonych standardach akustycznych) oraz od wewnątrz - obwiednią izolinii 50 dB w porze nocnej (wymaganą dla terenów zabudowy mieszkaniowej), 2. strefa A (strefa wewnętrzna), ograniczona od zewnątrz obwiednią izolinii 50 dB w porze nocnej i 60 dB w porze dziennej oraz od wewnątrz - granicą terenu lotniska. W § 5 uchwały wprowadzono ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i sposobu korzystania z terenów, wskazując, że 1. w strefie B: a) zakazuje się przeznaczenia terenu pod budowę szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, żłobki, domy dziecka itp., jak też tworzenia stref ochronnych "A" uzdrowiska; b) zakazuje się lokalizowania budynków o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., z wyłączeniem w szczególności rozbudowy, odbudowy lub nadbudowy istniejących obiektów; c) zakazuje się zmiany funkcji budynków istniejących na budynki o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży; d) brak ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenów pod inną zabudowę, w tym mieszkaniową; e) dopuszcza się lokalizowanie innej zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej; 2. w strefie A: a) zakazuje się przeznaczenia terenu pod budowę szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., jak też tworzenia stref ochronnych "A" uzdrowiska; b) zakazuje się lokalizowania budynków o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., z wyłączeniem w szczególności rozbudowy, odbudowy lub nadbudowy istniejących obiektów; c) zakazuje się zmiany funkcji budynków istniejących na budynki o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży; d) dopuszcza się przeznaczanie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, na warunkach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy, pod warunkiem zapewnienia odpowiedniej izolacyjności przegród budowlanych oraz właściwego klimatu akustycznego w pomieszczeniach wymagających ochrony akustycznej; e) dopuszcza się lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej pod warunkiem zapewnienia właściwego klimatu akustycznego w pomieszczeniach wymagających ochrony akustycznej. Jednocześnie w § 6 określono wymagania techniczne dotyczące budynków zlokalizowanych w obszarze ograniczonego użytkowania i wskazano, że: 1. w strefie B: a) w istniejących budynkach o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., należy zastosować zabezpieczenia zapewniające właściwy klimat akustyczny w pomieszczeniach zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) i przepisami wykonawczymi do tej ustawy; 2. w strefie A: a) w istniejącej zabudowie, w budynkach z pomieszczeniami wymagającym ochrony akustycznej należy zapewnić właściwy klimat akustyczny, poprzez stosowanie przegród budowlanych o odpowiedniej izolacyjności akustycznej - zgodnie z ustawą Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi do tej ustawy; b) w nowoprojektowanych budynkach zabudowy mieszkaniowej należy zapewnić odpowiednią izolacyjność ścian zewnętrznych, okien i drzwi w ścianach zewnętrznych, dachów i stropodachów - zgodnie z ustawą Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. W załącznikach do uchwały przedstawiono mapę poglądową prezentującą przebieg granicy obszaru ograniczonego użytkowania oraz stref A i B i współrzędne geodezyjne granicy obszaru ograniczonego użytkowania oraz granic stref A i B, wykaz działek ewidencyjnych, które w całości lub w części znajdują się na terenie obszaru ograniczonego użytkowania oraz w poszczególnych strefach A i B i graficzne przedstawienie lokalizacji obszaru ograniczonego użytkowania oraz stref A i B na tle gmin, powiatów i obrębów geodezyjnych. Uchwała Sejmiku o utworzeniu strefy ograniczonego użytkowania została podjęta w dniu 29 lutego 2016 r., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym z dnia 16 marca 2016 r., uchwała ta weszła w życie w dniu 31 marca 2016 r. Plan miejscowy objęty zaskarżoną uchwałą został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 7 do 30 marca 2016 r., a uchwalony w dniu 30 czerwca 2017 r. Zatem pomiędzy wejściem w życie uchwały Sejmiku a uchwaleniem planu miejscowego upłynął ponad rok. Uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnia faktu utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...] w G., nie zawiera oznaczenia obszaru strefy ograniczonego użytkowania z podziałem na strefy A i B i ani ograniczeń wprowadzonych uchwale. Plan miejscowy dopuszcza zabudowę bez ograniczeń, podczas gdy uchwała Sejmiku Województwa [...] o ograniczonym obszarze użytkowania nakazuje wprowadzenie takich ograniczenia. Z uchwały tej wynika zakaz wynoszenia budynków o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka i przeznaczania istniejących obiektów na taką działalność. W uchwale dopuszczono zabudowę mieszkaniową pod warunkiem zapewnienia odpowiedniej izolacyjności przegród budowlanych oraz właściwego klimatu akustycznego w pomieszczeniach wymagających ochrony akustycznej i wskazano na konieczność zapewnienia odpowiedniej izolacyjności ścian zewnętrznych, okien i drzwi w ścianach zewnętrznych, dachów i stropodachów W toku procedury planistycznej organ planistyczny powinien zapewnić zgodność planu miejscowego z obowiązująca uchwałą ustanawiającą obszar ograniczonego użytkowania. Wymóg ten nie został przez organ spełniony. Treść planu pozostaje w sprzeczności z przepisami uchwały o utworzeniu strefy ograniczonego użytkowania i narusza normy art. 73 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. i art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 u.p.z.p. Podnoszony przez Radę Gminy argument, że przenoszenie do uchwały planistycznej ustaleń uchwały o ustanowieniu strefy ograniczonego sposobu użytkowania nie było konieczne, a obie uchwały stanowią różnorzędne przepisy prawa miejscowego i mogą być niezależnie od siebie stosowane, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie warunki dotyczące zabudowy i zagospodarowania danego terenu wynikające z przepisów prawa, w tym prawa miejscowego winny zatem znaleźć się w uchwale planistycznej. W przypadku stref ograniczonego użytkowania wymóg uwzględnienia ich w planie miejscowym w sposób jednoznaczny wprowadza norma art. 73 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Wskazana w odpowiedzi na skargę okoliczność, że uzgadniający i opiniujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwierdzili jego sprzeczności z uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 lutego 2016 r. nie ma, co do zasady, znaczenia dla oceny zgodności uchwały z prawem. Nadto wskazać należy, że uzgodnienia i opinie dotyczące projektu planu zostały uzyskane przed wejściem w życie tej uchwały w 2015 r., zatem w momencie ich wydawania brak było podstaw do kwestionowania treści uchwały. Treść studium nie stanowiła w niniejszej sprawie żadnej przeszkody do uwzględnienia warunków zawartych w uchwale o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania. Argument, podniesiony tym zakresie w odpowiedzi na skargę, nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Teren objęty uchwałą planistyczną w znacznej części znajduje się w obszarze ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...] w G., co nie zostało uwzględnione w treści uchwały. Żądanie skargi stwierdzenia nieważność uchwały z uwagi na sprzeczność z prawem jest w świetle art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. uzasadnione. Stwierdzenie nieważności uchwały dotyczy całości planu, z uwagi na zakres terenu objętego obszarem ograniczonego użytkowania i zakres wadliwości planu, stwierdzanie nieważności uchwały planistycznej w części byłoby niecelowe. Za niezasadny natomiast Sąd uznał zarzut naruszenia art.16 ust. 1 u.p.z.p., poprzez sporządzenie planu miejscowego, objętego zaskarżaną uchwałą, w niezgodnej z tym przepisem skali. Przepis ten stanowi, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. W art. 16 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca przewidział ministerialną kompetencję do wydania rozporządzenia regulującego wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w § 6 wskazano, że stosowanie map w skali 1:2000 dopuszcza się w przypadku sporządzania planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni. Podzielić należy stanowisko Rady Miejskiej w [...], że obszar objęty planem ma znaczną powierzchnię, uchwałą planistyczną objęto bowiem obszar 91,7 ha. Dokonując oceny legalności decyzji organu uchwałodawczego o zastosowaniu mapy o innej skali niż 1:1000 nie sposób abstrahować od celu jaki przyświecał ustawodawcy, wprowadzającemu wymogi co do skali mapy w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Miał on bowiem na względzie, aby załącznik graficzny spełniał swoją podstawowa rolę tj. pozwalał zidentyfikować nieruchomości tak, aby możliwe było bezpośrednio na podstawie planu wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Poprzednia ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) pozostawiała gminom wybór w kwestii skali rysunku planu miejscowego. Z uwagi na to, że gminy często decydowały się na uchwalanie planów miejscowych w skali 1:5000 lub nawet 1:10 000, przez co plany te były nieczytelne, ustawodawca przesądził standaryzację sporządzania części graficznej planu miejscowego, uwzględniając to, że w obecnym stanie prawnym plan miejscowy stanowi bezpośrednio podstawę prawną dla pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/10, z dnia z 27 października 2015 r. sygn. II OSK 2583/13 oraz A. Fogel, Skala rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a zasady jego sporządzania, Samorząd Terytorialny 7-8/2013, s. 42-43). Z części graficznej kontrolowanej uchwały wnika, że przyjęcie skali 1:2000 nie ograniczyło czytelności rysunku planu. Podnoszony w skardze brak uzasadnienia przyjęcia takiej skali rysunku planu nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. Przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga uzasadnienia w uchwale planistycznej przyjęcia innej skali rysunku planu niż 1:1000. Zamieszczenie takiego uzasadnienia byłoby z punktu widzenia spójności z ustawą i kontroli uchwały celowe, niemniej wyjaśnienie przyczyn odstąpienia od obowiązującej, co do zasady, skali, nastąpić może również poza tekstem uchwały planistycznej. Niezasadność tego zarzutu nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy , drugi z podniesionych w skardze zarzutów naruszenia, prawa skutkującego nieważnością uchwały, okazał się bowiem uzasadniony. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.