I OSK 3008/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant sekretarz sądowy Anna Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1852/17 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 9200 (dziewięć tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 3008/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 27 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., ustalił na rzecz J.B. odszkodowanie w wysokości 1 226 983,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie S., obręb [...] - W., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,4394 ha, nr [...] o pow. 4,1782 ha, nr [...], o pow. 0,0652 ha, przeznaczonej pod budowę drogi S5 P. (A2 węzeł "P." - d. "G. ") - W. (A8 węzeł "W."), odcinek P. (węzeł "P." - d. "G. ") - W. (węzeł "M." - d. "W."). Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył J.B., zarzucając jej błędne ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy autorstwa E.J., bowiem opinia ta została sporządzona z naruszeniem zasad dotyczących wyceny nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2017. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 1 986 567,00 zł na rzecz J.B. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił m.in., że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania w pierwszej instancji stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lipca 2015 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego E.J. W toku postępowania do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony w dniu [...] września 2015 r. na zlecenie J.B. przez rzeczoznawcę majątkowego R.D. Organ odwoławczy, dokonując oceny obydwu operatów szacunkowych, zauważył, że fakt doboru do porównań przez biegłą E.J. transakcji porównawczych o cenach znacznie niższych, niż wynikające z doboru nieruchomości porównawczych przez rzeczoznawcę R.D., nasuwa wątpliwości czy operat szacunkowy E.J. odzwierciedlał rzeczywistą sytuację na rynku nieruchomości. Tym samym powziął wątpliwość, czy wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona prawidłowo. Po dokonaniu szczegółowej analizy obydwu złożonych w sprawie operatów szacunkowych, organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy sporządzony przez R.D., z uwagi na swą szczegółowość, wskazanie kryteriów ustalenia wartości, przekonujący opis metody i wnikliwą analizę istotnych czynników, stanowi wiarygodny dowód o wartości przejętej nieruchomości. Organ argumentował, że duża różnica w wartościach oszacowanych w operatach szacunkowych, sporządzonych na zlecenie Wojewody [...] oraz na zlecenie strony postępowania, wynika z oszacowanej wartości jednostkowej. W operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Wojewody wartość ta została określona na kwotę 25,85 zł/m2, zaś w kontroperacie sporządzonym na zlecenie strony wartość ta wyniosła 41,66 zł/m2. Ponadto na wysokość odszkodowania wpłynęła również znacząca powierzchnia przedmiotowej nieruchomości - 4,6828 ha. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W trakcie postępowania sądowego skarżący złożył do Sądu wniosek o dopuszczenie dowodu z oceny operatu szacunkowego R.D., przeprowadzonej przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w dniu [...] października 2017 r. Operat otrzymał ocenę negatywną, bowiem według zespołu oceniającego nie spełniał on kryteriów dowodu w postępowaniu, dla którego został sporządzony. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił dopuścić dowód z oceny operatu szacunkowego z dnia 30 października 2017 r. w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za przejętą przez Skarb Państwa nieruchomość, ustalonego na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n., oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej rozporządzenie, organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego. Strona kwestionująca dany operat powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Samo niezadowolenie strony z opinii biegłego, czy też subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Sąd Wojewódzki zauważył, że w niniejszej sprawie, po zakończeniu postępowania administracyjnego, w dniu [...] października 2017 r. została sporządzona przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych negatywna ocena prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] września 2015 r. przez R.D. (który to dokument był podstawą zaskarżonej decyzji). Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Nadto z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie na podstawie art. 157 ust. 1a u.g.n. Sąd I instancji zauważył, że przepis ten został wprawdzie z dniem 1 września 2017 r. uchylony przez art. 1 pkt 27 lit. b) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 1509), jednakże nie spowodowało to, że opinia stowarzyszenia nie powinna być traktowana jako wyznacznik dla oceny rzetelności operatu. W ocenie Sądu okoliczność ta uzasadnia potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego, na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, ze względu na dwuinstancyjność postępowania. Obecnie brak jest bowiem dokumentu, który mógłby stanowić wiarygodną i rzetelną podstawę do dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 157 u.g.n., , polegającą na przyjęciu, że wydanie negatywnej oceny operatu szacunkowego pozbawia ten operat mocy dowodowej i zwalnia organy oraz Sąd z obowiązku przeprowadzenia analizy prawidłowości jego sporządzenia; 2/ przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu (negatywnej oceny operatu szacunkowego), który następnie nie został przez Sąd oceniony w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości, pomimo istnienia takiego obowiązku. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stan sprawy w niniejszej sprawie przedstawiał się następująco. Organ I instancji ustalił na rzecz J.B. odszkodowanie za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031, ze zm.). Podstawą ustalenia odszkodowania w wysokości 1 226 983 zł był operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego E.J. J.B., uznając tę wycenę za zaniżoną, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu R.D. (jeszcze na etapie postępowania przed organem I instancji) sporządzenie kontroperatu szacunkowego, który wartość nieruchomości oszacował na kwotę 1 986 567 zł. Organ odwoławczy, dokonując w ramach swoich kompetencji, oceny obydwu sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, uznał operat wykonany przez R.D. za prawidłowy, przedstawiający rzeczywistą wartość przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości, i uchylając decyzję organu I instancji ustalił jednocześnie odszkodowanie w wysokości wynikającej z tej wyceny. Na etapie postępowania administracyjnego żadna ze stron nie zwróciła się, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., o sporządzenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu. W myśl tego przepisu oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Ocena taka, sporządzona na zlecenie zobowiązanego do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, przedstawiona została dopiero na etapie postępowania przed Sądem I instancji - w dniu [...] października 2017 r., a więc dwa lata po sporządzeniu przez R.D. operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia przez organ odwoławczy odszkodowania (operat sporządzony został w dniu [...] września 2015 r.). Ocena ta była negatywna, z konkluzją, że operat R.D. nie spełnia kryteriów dowodu w postępowaniu, dla którego został sporządzony. W trakcie rozprawy w dniu 27 listopada 2017 r. Sąd I instancji postanowił dopuścić dowód z oceny z dnia [...] października 2017 r. w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powołując się na przepisy art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Sąd Wojewódzki uznał, że należy uchylić decyzje organów obydwu instancji, bowiem brak jest obecnie dokumentu, który mógłby stanowić wiarygodną i rzetelną podstawą do dokonania wyceny spornej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny z oceną Sądu I instancji nie może się zgodzić. W pierwszym rzędzie podkreślić należy, że choć Sąd Wojewódzki zauważył, że art. 157 ust. 1a u.g.n. został uchylony z dniem 1 września 2017 r. na podstawie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, to wyciągnął całkowicie błędny wniosek, że operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 (zdanie 1 art. 157 ust. 1a sprzed jego uchylenia). Tymczasem w uzasadnieniu do projektu ustawy uchylającej ten przepis podniesiono, że rezygnacja z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości, spowodowana była dotychczasową praktyką stosowania przepisu. W stosunku bowiem do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Dlatego uznano, by zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie. Wobec tego, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, po uchyleniu art. 157 ust. 1a u.g.n., ocena poprawności sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych ma jedynie pomocniczy charakter przy dokonywaniu analizy mocy dowodowej opinii biegłego przez Sąd. Operat szacunkowy, co do którego została wydana ocena negatywna, nie traci bowiem charakteru opinii o wartości nieruchomości (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r., V ACa 1577/17). Z kolei w wyroku z dnia 17 maja 2018 r., I OSK 1590/16, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla decydenta procesowego (organu administracji publicznej, który powołał rzeczoznawcę majątkowego; sądu administracyjnego kontrolującego to postępowanie), ocena zespołu orzekającego jednej z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych – gdyby została złożona przed wydaniem decyzji ostatecznej - winna być rozważona przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osób dysponujących wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Taka ocena miałaby charakter dokumentu prywatnego, choć pochodziłaby od profesjonalistów w danej dziedzinie. Zgodnie z doświadczeniem życiowym tylko wówczas strona (w przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.) przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem jej stanowiska, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy Z istoty postępowania rozpoznawczego, toczącego się w oparciu o przepisy k.p.a. i u.g.n., a także postępowania sądowoadministracyjnego, wynika, że ocena sporządzona na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., mająca charakter dokumentu prywatnego, nie mogła powodować skutku przewidzianego w art. 157 ust. 1a zd. 1 u.g.n. w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, co zresztą potwierdzone zostało przez ustawodawcę poprzez uchylenie tego przepisu z dniem 1 września 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że obowiązek swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym istniał już przed wejściem w życie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy zmieniającej, a przepis intertemporalny (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej) na realizację tego obowiązku nie wpływa. Powyższe rozważania oznaczają, że zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że negatywna ocena operatu R.D., dokonana przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, skutkuje swoistym "nieistnieniem" tego dowodu i w konsekwencji brakiem konieczności dokonania oceny prawidłowości jego sporządzenie przez Sąd Wojewódzki. Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., co ma o tyle doniosłe znaczenie, że determinuje dalszy tok postępowania sądowoadministracyjnego. Mimo bowiem wcześniejszych uwag co do charakteru przedłożonej na etapie postępowania sądowoadministracyjnego oceny prawidłowości operatu R.D., Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że dowód ten w sposób nieprawidłowy, wbrew art. 106 § 3 p.p.s.a, dopuszczony został przez Sąd I instancji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w postępowaniu administracyjnym nie kwestionował prawidłowości operatu szacunkowego R.D., jak również nie przedłożył jego oceny sporządzonej przez organizację zawodową rzeczoznawców, w celu ewentualnego jego obalenia. Ocenę taką przedstawił dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem sąd administracyjny w zasadzie orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone tylko do dowodu z dokumentu, może być przeprowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy właściwe w sprawie ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy do poczynionych ustaleń prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Zatem sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2009 r., I OSK 868/08). W niniejszej prawie zobowiązany do wypłaty odszkodowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dopiero na etapie postępowania sądowego wniósł o dopuszczenie dowodu z oceny operatu szacunkowego, sporządzonej na jej wniosek przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że ocena ta zawiera wiadomości specjalne z zakresu wyceny nieruchomości, a tym samym ma charakter opinii biegłego (art. 278 k.p.c). W konsekwencji uznać należy, że wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tej oceny dotyczył przeprowadzenia dowodu nie z dokumentu prywatnego (jakim ocena ta bez wątpienia była w świetle art. 245 k.p.c.), lecz z opinii biegłego. Tymczasem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie zawiera uprawnienia do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym tego rodzaju dowodu (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2019 r., I OSK 2031/17). Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie będąc związany granicami skargi, dokona zatem kontroli legalności zarówno decyzji Ministra Infrastruktury, jak i Wojewody Wielkopolskiego, oceniając przy tym prawidłowość - w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa, które w uzasadnieniu wyroku sam przywoływał – sporządzonych w sprawie obydwu operatów szacunkowych. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.