I OSK 349/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 114/17 o odrzuceniu skargi L.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby postanawia oddalić skargę kasacyjną. Sygn. akt I OSK 349/18 P O S T A N O W I E N I E Dnia 24 września 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w Opolu o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej L.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 114/17 o odrzuceniu skargi L.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby postanawia dopuścić Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W dniu 16 października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wpłynęła skarga L.K. Jako przedmiot zaskarżenia skarżąca wskazała bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na niezłożeniu w ustawowym terminie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, co jej zdaniem stanowi naruszenie art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS") oraz art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"). Podała, że służbę w Służbie Celnej zaczęła pełnić z dniem 1 czerwca 1991 r., natomiast ostatnio (tj. do końca lutego 2017 r.) pełniła służbę w Wydziale [...] Izby Celnej w [...], w stopniu starszego aspiranta celnego. Od dnia 1 marca 2017 r. z mocy prawa stała się funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej. Przy czym, w dniu 27 lutego 2017 r. otrzymała – wydaną na podstawie art. 165 ust. 6 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej – pisemną informację, że od dnia 1 marca 2017 r. będzie pełniła służbę [...], realizując zadania w [...] (miejsce wykonywania obowiązków służbowych: [...]). Skarżąca uznała, że ponieważ do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymała propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w formie decyzji, co wynika wprost z art. 165 ust. 7 wskazanej wyżej ustawy, skorzystała z prawa wynikającego z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") i wezwała organ w dniu 12 czerwca 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji zatrudnienia. Odpowiedź na wezwanie skarżąca otrzymała w dniu 5 lipca 2017 r. w formie pisma z dnia 29 czerwca 2017 r. nr [...], w którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] podniósł, że przedmiot i zakres regulacji ustawowej zawartej w szczególności w przepisach art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wskazuje, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom – nie ma charakteru aktu administracyjnego. Z tych względów organ uznał, że w opisanym stanie prawnym, nie mają zastosowania przepisy art. 52 P.p.s.a. Z powyższym twierdzeniem nie zgodziła się skarżąca, wskazując, że o ile niezłożenie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 52 P.p.s.a., o tyle zaniechanie organu w złożeniu jej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby ingeruje właśnie bezpośrednio w stosunek materialno – prawny funkcjonariusza. Tym samym, to zaniechanie organu administracji publicznej, choć niestanowiące faktycznej czynności, jednak wywołujące bezpośredni skutek w postaci zwolnienia funkcjonariusza, stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., do której maja zastosowanie przepisy art. 52 § 3 tej ustawy, w związku z art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. W ocenie skarżącej, organ miał obowiązek prawny wręczenia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby na podstawie w/w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Nieprzedstawienie jej propozycji służby należy utożsamiać z bezczynnością organu, gdyż złożenie takiej propozycji ze strony Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] było – na gruncie powoływanych przepisów – jedynym słusznym i zarazem możliwym działaniem. Powyższe, zdaniem skarżącej, należy wywodzić z interpretacji art. 165 ust. 3 oraz ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, bowiem użyty przez ustawodawcę zwrot "składają" wskazuje w sposób jednoznaczny na sporny obowiązek i przesądza o takim obowiązku złożenia propozycji służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. Odwołując się do treści art. 3 § 2 P.p.s.a. stwierdził, że z przepisów wprowadzających ani z istoty uregulowania propozycji zatrudnienia, nie wynika, aby mieściła się ona w pojęciu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a. Tym samym nie można mówić o możliwości kontroli sądowej czynności (aktu) – jak to określiła skarżąca – złożenia propozycji zatrudnienia. O braku możliwości zakwalifikowania żądania skarżącej, tj. przedłożenia jej propozycji pracy, jako sprawy podlegającej kontroli przez sąd administracyjny przesądza treść przepisów wprowadzających, które nie nakładają na kierowników jednostek organizacyjnych, w tym przypadku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby wszystkim funkcjonariuszom aktualnie pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Stosownie do treści art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast z art. 170 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wynika, że w przypadku nie otrzymania propozycji pracy lub służby do dnia 31 maja 2017 r. stosunki pracy osób zatrudnionych oraz pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r. Ustawodawca zatem w treści tej regulacji wprost potwierdza brak obowiązku pracodawcy złożenia propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków służby, określając jednocześnie skutki prawne takiej decyzji (wygaśnięcie stosunku służbowego/stosunku pracy). Nieprzedłożenie zatem propozycji nowych warunków pełnienia służby nie stanowi naruszenia art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a funkcjonariusz, ani pracownik nie mają roszczenia o jej przedłożenie. W ocenie organu, z przepisów wprowadzających nie wynika, aby opisane w skardze oczekiwane czynności organu mieściły się w pojęciu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a. W związku z tym, że brak jest regulacji prawnych obligujących pracodawcę do działania, bezzasadne jest twierdzenie o bezczynności tego organu, polegającej na braku złożenia propozycji pracy, skoro sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i powinna podlegać odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 114/17 odrzucił skargę, uznając ją za niedopuszczalną. W uzasadnieniu postanowienia podał, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność organu, wyrażającą się w braku złożenia skarżącej propozycji dalszego zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Tak zakreślony przedmiot sprawy powoduje, że brak jest podstaw do jej zaliczenia do katalogu bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje bowiem wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej, albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, jaki charakter ma pisemna propozycja organu, w szczególności, czy stanowi ona jedną z form działania organów administracji publicznej, określoną w przepisach dotyczących właściwości sądów administracyjnych, a co za tym idzie, czy przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.), w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.). Na podstawie art. 5 P.p.s.a. właściwość sądów administracyjnych została natomiast wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2014 r. poz. 1525 oraz z 2015 r. poz. 1274) (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5). Podkreślenia wymaga, że tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Przepis art. 165 ust. 7 tej ustawy stanowi, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uregulowaniu tym ustawodawca niewątpliwie przewidział dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły być przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom, które z dniem wejście w życie ustawy, na mocy art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej stały się pracownikami administracji skarbowej lub funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Nie rozstrzygając w tym miejscu o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w art. 169 ust. 4 cyt. ustawy dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej przewidziano formę decyzji, przyjmując jednocześnie, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby oraz że przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym zakresie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 169 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS określono ponadto, że do postępowań, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, pisemna propozycja składana w trybie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest decyzją administracyjną. Brak jest bowiem podobnych uregulowań określających, że ma ona formę decyzji, jak również ustawodawca nie przewidział, że stanowi ona czynność bądź akt innego rodzaju podlegający kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie istnieją tym samym podstawy prawne do uznania, że taka propozycja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Decyzja administracyjna jest bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli. Stanowi przejaw przysługującego organowi, na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotnym elementem jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Pismo zawierające propozycję nowych warunków zatrudnienia nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, lecz jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków zatrudnienia. Organ, przedstawiając taką propozycję, nie kształtuje w szczególności w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. To od woli adresata zależą bowiem dalsze konsekwencje prawne złożonej propozycji. Zgodnie z art. 170 ust. 2 w związku z art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, do powstania stosunku pracy na przestawionych przez organ warunkach konieczne jest złożenie przez osobę, której przedstawiono propozycję, w terminie 14 dni od jej otrzymania, oświadczenia o jej przyjęciu. W wyniku tego, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek pracy lub stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, w ramach jednostek organizacyjnych administracji skarbowej. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia lub służby nie jest także aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie posiada cech charakterystycznych dla form prawnych wymienionych we wskazanym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a mianowicie nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można zatem uznać tej propozycji za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Wskazać należy, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r., poz.51). Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 558/17, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku, gdyż pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Ponadto ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 cyt. ustawy skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i osoby pełniące służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych regulacji brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. Skoro propozycja zatrudnienia bądź służby nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem czy czynnością zaliczoną przez ustawodawcę do kognicji sądów administracyjnych, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci niezłożenia propozycji, odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła L.K., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżyła je w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 8 i art. 178 Konstytucji RP, poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu, który poprzez niezłożenie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby władczo rozstrzygnął o "zakończeniu" stosunku służbowego skarżącej; 2) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu w wydaniu decyzji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawię o Krajowej Administracji Skarbowej; 3) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi jako konsekwencja przyjęcia, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby nie jest decyzją w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., nie stanowi również aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a co za tym idzie skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci niezłożenia propozycji odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom podlegać musi odrzuceniu; 4) art. 45 ust. 1, art. 60 i art. 77 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i odrzucenie prawa skarżącej do rozpoznania jej sprawy przez niezawisły sąd. Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy we własnym zakresie. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż skarga jest niedopuszczalna, albowiem niniejsza sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego i w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę odrzucił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wobec L.K. – dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej jednego z rozwiązań przewidzianych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS było uprawnione. Zauważyć należy, iż prawodawca niezłożenie funkcjonariuszowi propozycji powiązał z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. – art. 170 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Oznacza to, że nieprzedstawienie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej takiej propozycji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w tym przepisie – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Z tego względu przyjąć należy, iż skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie niezłożenia L.K. pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby jest niedopuszczalna (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 705/18). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia. U Z A S A D N I E N I E Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu, jako organizacja społeczna, wnioskiem z dnia 23 lutego 2018 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") zwrócił się o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej L.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 114/17 o odrzuceniu skargi L.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby W uzasadnieniu wniosku podał, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku, tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Związku określonych w art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1881 ze zm.), tj. obrony praw i interesów zawodowych członków Związku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 33 § 2 P.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 P.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przepis art. 25 § 4 P.p.s.a. przyznaje zdolność sądową organizacjom społecznym, choćby nie posiadały one osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Ustawodawca, dopuszczając organizacje społeczne do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, postawił je w szczególnej pozycji ustrojowej. W sprawach sądowoadministracyjnych mogą one bowiem występować w interesie własnym jako skarżący (art. 50 § 1 P.p.s.a.), mogą jednak również występować w obronie interesu publicznego. W świetle art. 33 § 2 P.p.s.a., każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności, czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego. Powyższy przepis nie ogranicza możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnym (na podobieństwo art. 33 § 1 P.p.s.a.). Za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu, przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale także wykładnia funkcjonalna i prokonstytucyjna. Zasadniczo udział organizacji społecznej zapewnia społeczną kontrolę działalności judykatury. Sąd, rozpoznając wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej, powinien zbadać, czy sprawa, do której zgłosiła udział, dotyczy zakresu jej statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż za udziałem Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w Opolu w postępowaniu przemawia fakt, że przedmiot niniejszej sprawy dotyczy statutowej działalności Związku oraz że za jego dopuszczeniem przemawia również interes społeczny. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.