I OSK 3208/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 467/19 w sprawie ze skargi Z.C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 467/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten wydany został w poniżej przedstawionym, a przyjętym do orzekania przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało przez Z.C. (dalej "skarżący"), który domagał się od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "organ") zastosowania w stosunku do niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.) – dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa". Organ ustalił, że całkowity okres służby skarżącego w Komendzie Miejskiej Policji [...] wynosił 24 lata i 6 miesięcy (do służby zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 2 lata, 8 miesięcy i 5 dni). Skarżący został zwolniony ze służby w dniu [...] lutego 2012 r. i ma przyznane prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Z zaświadczenia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) wynikało, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] lipca 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r. (trzy lata i 16 dni). Natomiast z kopii akt osobowych oraz karty ewidencyjnej funkcjonariusza MO przekazanych przez IPN nie wynikało, by zadania i obowiązki wykonywane przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r. były wykonywane nierzetelnie, wielokrotnie przyznawano mu bowiem zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, awansowano go w stopniu, a także był pozytywnie opiniowany. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych karach dyscyplinarnych i brak jest dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Dokonując analizy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej organ wskazał, że wymienione w tym przepisie dwie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zdaniem organu są to w istocie dwie przesłanki, które wymagają nadto weryfikacji jako szczególnie uzasadnione. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, a to krótkotrwałość, organ wskazał, że przesłanka ta wymaga każdorazowej, indywidualnej oceny. Powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny. Oceny wystąpienia drugiej z przesłanek organ dokonał również z odwołaniem do słownika wyrazów bliskoznacznych, wskazując, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i realizowane na najwyższym poziomie wykonywanie przyjętych na siebie obowiązków. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Natomiast zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. W opinii organu szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy krótkotrwałość jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. Dokonując subsumcji stanu faktycznego pod tak zinterpretowaną treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej stwierdzono, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 3 lat i 16 dni, czyli 12% całego okresu służby. W ocenie organu, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniany jako krótkotrwały. Podkreślono, że okresu 3 lat pozostawania w służbie na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwały, mając na uwadze przytoczone znaczenie słowa. Kilkuletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Także, zdaniem organu, nie zaistniała druga z przesłanek wymaganych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Co prawda zgromadzone w sprawie materiały nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność służby skarżącego, jednakże w służbie tej nie legitymował się wybitnymi osiągnięciami, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Brak jest nadto jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Sam charakter realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Zarówno postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki pełnienia służby nie dowodzą zatem, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. W skardze zakwestionowano dokonaną przez organ interpretację przesłanek wymienionych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i podniesiono, że w czasie służby skarżący narażał życie i zdrowie. Podniesiono, że wręcz utracił zdrowie w związku ze służbą i jej przebiegiem, uzyskując prawo do renty inwalidzkiej. Zdaniem skarżącego, nie jest dostateczne dla oceny krótkotrwałości jego służby odniesienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. do okresu całej jego służby. Takie ograniczone do jednego kryterium porównanie zawsze będzie groziło arbitralnością i dowolnością ocen. Organ zatem dokonał dowolnej oceny i nie określił jaki jego zdaniem okres tej służby można by uznać za krótkotrwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną, orzekając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.". Na wstępie swoich rozważań Sąd wskazał, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy i przedstawił wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać także, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione. Określił nadto uprawnienia i obowiązki sądu administracyjnego dokonującego kontroli decyzji o takim charakterze. Wskazał przede wszystkim, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Przechodząc do analizy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, Sąd I instancji podzielił wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko co do tego, że określone tam przesłanki zastosowania tego przepisu muszą być spełnione łącznie i muszą wskazywać na wyjątkowy charakter rozpatrywanego, indywidualnego przypadku. Oznacza to, że sama krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. bez stwierdzenia rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. nie wystarcza do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy. Sąd zgodził się również ze stanowiskiem organu co do tego, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Mimo przedstawionych stwierdzeń Sąd uznał, że przeciwko takiemu rozumieniu pojęcia "krótkotrwałość" przemawia dokumentacja pochodząca z procesu legislacyjnego. Przytoczył fragmenty uzasadnienia projektu ustawy zaopatrzeniowej w wersjach przedstawianych w drukach sejmowych zauważając jednocześnie, że przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej został dodany w późniejszym okresie, a więc celu ustanowienia tej regulacji nie wyjaśniono w uzasadnieniu jej projektu. Nie jest wobec tego możliwe zrekonstruowanie intencji prawodawcy na podstawie tego dokumentu. Z wymienionych fragmentów dokumentacji zgromadzonych w czasie uchwalania analizowanej ustawy Sąd wywiódł jednak, że prawodawca wyrażał wolę pozbawienia byłych funkcjonariuszy przywilejów, uzyskanych w związku ze służbą na rzecz totalitarnego państwa. Nie deklarował natomiast intencji generalnego pozbawienia uprawnień nabytych przez funkcjonariuszy (ich rodziny), którzy znaczącą część służby pełnili na rzecz niepodległej Polski i w tym zakresie mają niekwestionowane zasługi. Zdaniem Sądu, z woli ustawodawczej wynika brak uzasadnienia dla przeprowadzania zawężającej wykładni pojęcia służba krótkotrwała - w świetle reguł wykładni językowej, czy też ze względów celowościowych. Z tej przyczyny, w opinii Sądu, orzekający w sprawie organ mylnie przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, trwająca 3 lata, wobec sumiennego pełnienia obowiązków w sumie przez 24 lata i 6 miesięcy, nie może być rozumiana, jako krótkotrwała. Zwrócono uwagę, że prawodawca - używając przymiotnika krótkotrwała, co do służby - odnosił się do okresu zatrudnienia. Nie użył go niejako abstrakcyjnie, jak to wydaje się przyjmować organ, powołując wszelkie, potoczne znaczenia określenia krótkotrwały w różnych kontekstach. Należało więc rozważyć, jakie okresy pracy - w rozumieniu potocznym - określa się pojęciem krótkotrwały przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację - dotyczącą także świadczeń emerytalnych. Natomiast jako "niejasne" uznał Sąd stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby skarżącego, w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Odnosząc się do stwierdzenia organu, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, Sąd zauważył, że organ omawiając tę kwestię ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "brak jest jakichkolwiek dowodów, że skarżący pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia". Tymczasem brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Brak dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona. W ocenie Sądu, organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała. Nie zbadał i nie ocenił wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo, że podnosił on pewne okoliczności dotyczące tej służby, tj. podnoszenie kwalifikacji zawodowych, stałe awansowanie, premiowanie i nagradzanie pieniężne, nienaganny przebieg służby. Całkowicie poza sferą rozważań organ pozostawił okoliczności sygnalizowane przez stronę, iż skarżący stał się trwale niezdolny do służby ze względu na schorzenia nabyte w trakcie jej pełnienia. Pominął, że służba, którą pełnił skarżący przyczyniła się do utraty przez niego zdrowia i w konsekwencji rozwiązania stosunku służbowego. Te istotne kwestie zostały przez organ pominięte z uwagi na błędne założenie, że przesłanka z art. 8a pkt 2 jest spełniona wówczas, gdy funkcjonariusz pełnił służbę narażając życie lub zdrowie. W zaleceniach dla organu ponownie rozpatrującego sprawę wskazano, że ustawodawca nie zacieśnił pojęcia szczególnego przypadku do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług. Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia ustawy zaopatrzeniowej było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguły ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Uzyskane z tego tytułu przywileje nie mogą podlegać ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby zgodnej z rygorami określonymi przez prawodawcę i znanych osobie, kontynuującej służbę także ze szczególnym narażeniem zdrowia czy wręcz życia. Wolą prawodawcy było właśnie wykluczenie takich sytuacji a służyć ma temu prawidłowe zastosowanie normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości wnosząc o jego uchylenie w tożsamym zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to: - art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jednoznaczne przyjęcie, że orzekający w sprawie organ mylnie przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała 3 lata, wobec sumiennego pełnienia obowiązków w sumie przez 24 lata i 6 miesięcy, nie może być rozumiana jako krótkotrwała, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, co w przypadku 3 lat i 16 dni w stosunku do 24 lat, 6 miesięcy i 25 dni służby nie daje podstawy do jednoznacznego przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z krótkotrwałością; - art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jednoznaczne przyjęcie, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"), gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że przesłanka narażenia zdrowia i życia musi wystąpić, a dopiero, gdy zostanie ustalone jej istnienie można badać ewentualne inne przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wynika to jednoznacznie ze znaczenia słowa "w szczególności", które można tłumaczyć jako: "zwłaszcza", "szczególnie", "głównie", "przede wszystkim", "nade wszystko", "w głównej mierze", "w pierwszej kolejności", "w pierwszym rzędzie"; - art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jednoznaczne przyjęcie, iż ustawodawca nie zacieśnił pojęcia szczególnego przypadku do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 1c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wskazać należy, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Zarzucono nadto naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu, a zatem należy wnioskować, że organ ma przyjąć, że w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Sąd dokonał rozstrzygnięcia poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło to do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty materialnoprawne za wyłącznie polemiczne. Odnosząc się do zarzutu procesowego zwrócono uwagę na brak wykazania przez skarżącego kasacyjnie istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wyznaczają obszar kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak istota zarzutu procesowego koncentruje się wyłącznie na kwestiach dotyczących sformułowania przez Sąd I instancji wskazań co do dalszego postępowania, a więc okoliczności wtórnej wobec samego rozstrzygnięcia. Tym samym w pierwszej kolejności musiał podlegać rozpoznaniu zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1, art. 8a ust. 1 pkt 2 i art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniowej. Oceniając zasadność stanowiska skarżącego kasacyjne na wstępie wskazać należy, że ustawa zaopatrzeniowa wprowadza dla funkcjonariuszy zwolnionych ze służby dwa odrębne tryby obliczenia wysokości świadczeń przyznawanych z zaopatrzenia emerytalnego tytułem wysługi lat lub w razie całkowitej niezdolności do służby, a członkom ich rodzin - w razie śmierci żywiciela. Zgodnie z art. 15a ust. 1 ww. ustawy emerytura (odpowiednio renta inwalidzka i renta rodzinna) dla funkcjonariusza, który został przyjęty do służby po raz pierwszy po dniu 1 stycznia 1999 r., wynosi 40% podstawy jej wymiaru za 15 lat służby i wzrasta na zasadach określonych w jej art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2-5. Natomiast zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa i wzrasta o 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, określonych w ustawie. Organowi stosującemu przepisy art. 15a i 15c ustawy zaopatrzeniowej nie przyznano uprawnienia do kształtowania treści pojęcia "służba na rzecz totalitarnego państwa" w sposób dowolny. Ustawa bowiem zawiera definicję legalną, z której wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby, jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Zgodnie z dominującą obecnie zasadą wykładni, mimo jednoznaczności językowej, dopuszczalne jest kontynuowanie zabiegów interpretacyjnych i oddanie pierwszeństwa rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych ale wtedy, gdy rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy. Za niedopuszczalne nadto jest to w sytuacji, gdy 1) treść sformułowanej definicji legalnej jest jednoznaczna językowo; 2) jednoznaczny językowo przepis przyznaje jakimś podmiotom określone kompetencje (por. M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009, nr 6, s. 9) – co ma miejsce w niniejszym przypadku. Ustawodawca wskazał jednocześnie wyłączny rodzaj dowodu, który służyć ma ustaleniu spełnienia się przesłanek tworzących definicję legalną wskazanego pojęcia. Dowodem tym jest przewidziany w art. 13a ustawy zaopatrzeniowej dokument nazwany zaświadczeniem. Od zasady, o której mowa w art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca przewidział wyjątek. Zezwolił bowiem ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych na wyłączenie stosowania tego przepisu w przypadku, gdy służba funkcjonariusza pełniona na rzecz totalitarnego państwa przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, a po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Obie te przesłanki, jak słusznie uznaje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, muszą być spełnione łącznie. Ponadto ustawodawca uznaje, że muszą być spełnione w stopniu kwalifikowanym, jako szczególnie uzasadniony przypadek. W przeciwieństwie do przesłanki "służby na rzecz totalitarnego ustroju", do dyskrecjonalnej władzy organu oddano zatem możliwości potraktowania byłego funkcjonariusza na zasadach wyjątku od reguły określonej w art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uznaniu organu poddano nadto ustalenie normatywnej treści nieostrych pojęć takich jak krótkotrwałość i rzetelność. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne przypomnieć, że decyzja wydana w ramach dyskrecjonalnych uprawnień organu może zostać usunięta z obrotu prawnego w ramach kontroli sądowadministracyjnej wyłącznie wtedy, gdy organ zastosuje nieprawidłowe regulacje prawne, błędnie zrekonstruuje normę prawną wywiedzioną ze stosowanych przepisów prawa lub nie ustali wszystkich, wywołujących skutki prawne istotnych okoliczności faktycznych wymienionych w hipotezie zastosowanych norm prawnych, a także nie przeprowadzi w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wystarczająco czytelnego i logicznego wywodu prawnego, pozwalającego na rekonstrukcję jego rozumowania co do wyboru jednego z możliwych rozwiązań prawnych sprawy. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z dwóch przyczyn. Po pierwsze, nie zgodził się z interpretacją przesłanki "krótkotrwałości" dokonanej przez organ. Po drugie, uznał za niepełne wyjaśnienie okoliczności faktycznych dotyczących przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Analizując wywód przedstawiony przez Sąd I instancji trudno jest jednak dociec, z jakich względów rekonstrukcja pojęcia "krótkotrwałości" dokonana przy zastosowaniu kryterium w postaci "indywidualnej oceny bezwzględnej długości okresu służby na rzecz totalitarnego państwa w aspekcie proporcjonalnym do całości służby skarżącego", jest błędną rekonstrukcją, a z tego tytułu decyzja nie spełnia wymogu legalności. Przypomnieć należy, że sąd administracyjny kontroluje decyzję nie pod względem słuszności lecz legalności, a więc zgodności z prawem. Zatem w przypadku zakwestionowania przyjętej przez organ treści przepisu, powinien przedstawić na czym polegać miał błąd organu i jak przepis ten w istocie powinien brzmieć. Odczytując kolejno argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje je jednak za nieprzekonywujące, a co najważniejsze niespójne. Przede wszystkim Sąd I instancji nie kwestionuje możliwości oceny, jako krótkotrwałego, trzyletniego okresu służby skarżącego wykonywanej na rzecz totalitarnego państwa przez skarżącego. Uznaje jednak taki sposób odkodowania treści "krótkotrwały" za niezgodny z celem ustawy. Niezaprzeczalnie wolą ustawodawcy było doprowadzenie regulacji prawnych dotyczących zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb wymienionych w ustawie do rozwiązania zgodnego ze sprawiedliwością społeczną poprzez zlikwidowanie przywilejów dla osób, którym takie przywileje, z tytułu wykonywania służby na rzecz totalitarnego państwa, nie należały się. Z tych właśnie względów, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura za ten okres wynosi 0% podstawy jej wymiaru. Jedynie w przypadku krótkotrwałości tej służby, która w dodatku oceniana być musi jako szczególnie uzasadniony przypadek, ustawodawca wyraził wolę odstąpienia od zasady. Przewidziana ustawowo w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, skutkująca objęciem osób, o których mowa w tych przepisach unormowaniami zawartymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ww. ustawy, stanowi swoistego rodzaju lex specialis. Sytuuje osoby te w wyjątkowej pozycji. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji nie tylko cel ustawy nie pozwala na poszerzającą wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Przemawiają przeciwko temu podstawowe reguły interpretacyjne. Sytuacja wyjątkowa, taka, o jakiej mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie może być interpretowana rozszerzająco, a wręcz konieczne jest precyzyjne jej uściślenie. Zastosowana w zaskarżonej decyzji metoda jest właśnie taką metodą, w dodatku logiczną i czytelną. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji co do tego, że literalne odczytanie pojęcia "krótkotrwały" nie może zostać wywiedzione z treści ustawy zaopatrzeniowej. Wręcz przeciwnie, błahy, epizodyczny, bez znaczenia dla pozostałego okresu, jest właśnie takim znaczeniem krótkotrwałości, które jest adekwatne dla celów ustawy. Powinien to być taki okres służby, który nie pozwala potraktować byłego funkcjonariusza jako zaangażowanego, aktywnie służącego totalitarnemu ustrojowi. Jak słusznie zauważył organ, to taki okres, w którym funkcjonariusz nie zdoła zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem, a co więcej, nie zdoła wykorzystać ich w praktyce. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że poprzez wprowadzenie przesłanki "krótkotrwałości" w przedstawionym znaczeniu, realizacja ustawy zaopatrzeniowej pozostaje w zgodzie z aksjologią demokratycznego państwa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Tym samym, zbędne jest dopatrywanie się podtekstów w definicji legalnej pojęcia "służba na rzecz totalitarnego państwa". Założenie przyjmowane w części orzecznictwa sądów administracyjnych, iż służba ta powinna być oceniana indywidualnie i wymaga zbadania jej charakteru ("zbadania czy była to służba charakteryzująca się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru tj. była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej tj. w służbie na rzecz państwa jako takiego." – przykładowo wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. I OSK 1464/19 dostępny www.cbois.nsa.gov.pl), stanowi zaprzeczenie woli ustawodawcy, a nadto nakłada na organ niewykonalny obowiązek dowodowy, a tym samym czyni niemożliwą jego ocenę przez sąd administracyjny. Pogląd powielany w orzecznictwie, a także w piśmiennictwie prawniczym (por. W. Jakimowicz "O definicjach i domniemaniach prawnych w prawie administracyjnym – studium przypadku ", Przegląd Prawa Publicznego, 2020 nr 7--8, str. 56), zgodnie z którym "definicja ustawowa służby na rzecz totalitarnego państwa przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję obalonego ustawowego domniemania o aksjologicznej podstawie obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego", a także ostateczna konkluzja wynikająca z przeprowadzonych następnie zabiegów interpretacyjnych, że "sam ustawodawca przyjmuje, że legalna definicja "służby na rzecz totalitarnego państwa" ma w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania, według którego osoby pełniące służbę odpowiadającą kryteriom zawartym w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, tj. pełniące służbę w określonym czasie w ramach określonych stosunków służbowych, nie podlegają ogólnym regulacjom art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, skoro wyraźnie przewidział, że również w stosunku do osób, które pełniły "służbę na rzecz totalitarnego państwa" w rozumieniu art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, lecz działały w opozycji do zadań i funkcji ustrojowych państwa tego rodzaju, restrykcyjne unormowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy mogą nie mieć zastosowania" i że tym samym "konieczne staje się odkodowanie pełnej treści pojęcia służby na rzecz totalitarnego państwa" - w ocenie składu większościowego nie znajduje oparcia w przepisach ustawy zaopatrzeniowej odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa. Ustawodawca, poza ścisłą definicją legalną odwołującą się do przejrzystych i jednoznacznych kryteriów nie upoważniających do jakiejkolwiek dalszej interpretacji, wprowadza rozwiązania ustawowe, które wypełniają wymagane od ustawodawcy standardy demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności realizują wymóg tworzenia takich regulacji prawnych, które pozostają w zgodzie z zasadą sprawiedliwości społecznej. Przede wszystkim ustawodawca pozwala na wyłączenie z katalogu osób poddanych generalnej zasadzie, o której mowa w art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i 24a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej tych osób, które udowodnią, że przeciwdziałały swoją działalnością totalnemu ustrojowi (art. 15c ust. 5 i 6 i odpowiednio art. 22a ust. 5 oraz art. 24a ust.6 ustawy zaopatrzeniowej). Jest to regulacja na tyle jasno skonstruowana, że nie wymaga odwoływania się do wykładni funkcjonalnej czy systemowej. Co więcej, należy zauważyć, że regulacja ta wzmacnia legalną definicję pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", albowiem dowodzi, że powinno być ono rozumiane wyłącznie przez pryzmat czasu i miejsca jej pełnienia. Innymi słowy, gdyby w definicji tej zakodowane było, jak wskazuje się w orzecznictwie - "bezpośrednie zaangażowanie funkcjonariusza w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego" w odróżnieniu od "służby na rzecz państwa jako takiego" - to wskazana regulacja pozwalające wyłączyć unormowania "restrykcyjne", jak określa je orzecznictwo, byłaby zbędna. Po drugie, ustawodawca pozwala na zasadach wyjątku na wyłączenie z katalogu, o którym mowa w art. 15c ust. 1 (art. 22a ust.1 i art. 24a ust. 1) ustawy zaopatrzeniowej tej grupy byłych funkcjonariuszy, którzy dają się zakwalifikować, jako osoby sprawujące służbę na rzecz ustroju totalitarnego krótkotrwale (szczególnie uzasadniona krótkotrwałość) oraz, gdy dalszy okres służby traktować można, jako szczególnie uzasadniony przypadek rzetelnie wykonywanych zadań i obowiązków. Jako niezrozumiałe wydaje się zatem poszukiwanie możliwości uzyskania tożsamego rezultatu, poprzez niedozwoloną modyfikację definicji legalnej. Przypomnieć bowiem trzeba, że uprawnienie sądu do wykładni prawa kończy się tam, gdzie zaczyna się tworzenie nowej normy prawnej w toku stosowania prawa. Z przedstawianego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska zajmowanego w sprawach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy wynika, że jedynym zarzutem kierowanym do ustawodawcy z tytułu literalnie odczytywanej definicji służby na rzecz totalitarnego ustroju jest zarzut braku "aksjologicznego uzasadnienia restrykcyjnego unormowania wprowadzającego odmienne zasady ustalania wysokości świadczeń zaopatrzenia emerytalnego" z rozróżnieniem na funkcjonariuszy pełniących te obowiązki w okresie uznanym za okres totalitarny i w okresie Rzeczypospolitej Polskiej. Jak jednak wynika z utrwalonego już orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, przedstawianego zasadniczo od wejścia w życie Konstytucji RP, kwestionowanie zgodności aktu z Konstytucją nie może być oparte wyłącznie na wzorcu konstytucyjnym zapisanym w art. 2 ustawy zasadniczej. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że nie można traktować zastosowanej przez organ wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, jako "bezrefleksyjnej", co generalnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych w stosunku do literalnej interpretacji ww. przepisu. Całkowicie zbędne, a nadto sprzeczne z fundamentalnymi zasadami wykładni pozostaje twierdzenie o konieczności odkodowania pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" poprzez indywidualizowanie charakteru tej służby. W istocie bowiem taka wykładnia sprowadza się do stworzenia nowej normy prawnej, w dodatku sprzecznej z celem i brzmieniem pozostałych regulacji ustawy zaopatrzeniowej. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafny pierwszy z zarzutów materialnoprawnych przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej wykładni przesłanki użytej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uznając, że nie jest to okres przejściowy, epizodyczny i błahy z punktu widzenia całości trwania służby byłego funkcjonariusza. Całkowicie błędne jest również stwierdzenie Sądu I instancji co do tego, że organ mylnie zakwalifikował okres trzech lat służby na rzecz totalitarnego państwa, jako niebędący krótkotrwałym, gdy funkcjonariusz sumiennie pełnił obowiązki przez 24 lata. Zamieszczona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przesłanka w postaci krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa nie jest tożsama pod względem znaczeniowym, z przesłanką zamieszczoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, a więc przesłanką związaną z wymogiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W tym stanie rzeczy zasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w odniesieniu do tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w której zawarta jest ocena prawna i zalecenia co do ponownego postępowania przed organem. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, co zresztą nie było kwestionowane w sprawie, że dla odstąpienia od zasady stosowania art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wymagane jest spełnienie się obu wymienionych w jej art. 8a przesłanek. Brak spełnienie się jednej z nich przesądza automatycznie o braku możliwości zastosowania odstępstwa. Czyni to zasadniczo bezprzedmiotowe ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących błędnej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Na marginesie tylko Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne wskazać organowi, że przesłanka w postaci rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., nie jest równoznaczna z wykonywaniem tych zadań z narażeniem życia i zdrowia. Jest to tylko jednym z przejawów rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, aczkolwiek nie niezbędnym dla spełnienia się tej przesłanki. Natomiast nie można się zgodzić z Sądem I instancji, by miał istotne znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej samodzielny fakt trwałej niezdolności do pracy skarżącego ze względu na schorzenia nabyte w czasie pracy. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej uznane zostały częściowo za uzasadnione, a sprawa została wyjaśniona co do istoty, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok w całości i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalając skargę. Skarga kasacyjna rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, do czego upoważnia art. 182 § 2 P.p.s.a. w przypadku, gdy skarżący kasacyjnie zrzeknie się rozprawy a uczestnik postępowania nie zakwestionuje tego stanu rzeczy. Ze względu na rodzaj przedmiotu sprawy, jakim była problematyka zaopatrzenia emerytalnego, odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.