I OSK 2469/18

Dnia 24 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Bd 9/18 o odrzuceniu skargi S.C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia oddalić skargę kasacyjną. I OSK 2469/18 Uzasadnienie S.C. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B., wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948), dalej przepisy wprowadzające. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 1 marca 2017 r., na mocy art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, został funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w B. Pismem z [...] maja 2017 r. Skarżący został poinformowany, że nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, ani decyzji o zwolnieniu ze służby. Postanowieniem z dnia 28 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę, wskazując, że nie podlega ona kognicji sądów administracyjnych. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że propozycje przedstawiane na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających nie są władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną, podjętą na podstawie i w celu konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne. W ocenie Sądu propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność (akt) organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa. Sąd podkreślił, że samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków prawnokształtujących. W ocenie Sądu czynność taka nie jest aktem lub czynnością podjętą w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, a także postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd zaznaczył także, że z obowiązujących przepisów wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Z kolei spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, podczas gdy sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej Krajowej Administracji Skarbowej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej Krajowej Administracji Skarbowej, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Na ww. postanowienie skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia w całości bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Dodatkowo Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1/ art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, a organ nie ma obowiązku jej wydania, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, a organ ma obowiązek jej wydania nałożony przepisami prawa, gdyż w przeciwnym przypadku pozostaje w bezczynności, w konsekwencji czego Sąd I instancji nieprawidłowo odrzucił skargę, naruszając konstytucyjne gwarancje prawa do sądu; 2/ art. 58 § 1 pkt 1 w z art. 3 § 2 pkt 1-9 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, gdyż sprawa dotyczy podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, podczas gdy propozycja pracy jest decyzją administracyjną lub innym aktem bądź czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby wynika z obowiązujących przepisów zatrudnienia i nie można uznać, że jest to sprawa wynikająca z podległości służbowej; 3/ art. 58 § 1 pkt 1 w z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 w zw. z pkt 1-4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że bezczynność organu nie podlega kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy sądy administracyjne są właściwe w przypadku bezczynności organów administracji; 4/ art. 58 § 1 pkt 1 w z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947) przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną lub inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie Skarżącego stracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej; 5/ art. 58 § 1 pkt 1 w z art. 169 ust. 4 oraz w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem czy czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej ingerencja w stosunek służbowy wymaga wydania decyzji; 6/ art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), dalej p.u.s.a., przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli bezczynności organu oraz brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego przyznanych mu na podstawie aktu administracyjnego – mianowania do służby; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, z których powodu uznał odwołanie za niedopuszczalne, w sytuacji gdy organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się, przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z [...] lipca 2019 r. skarżący wystąpił o zwrócenie się do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej w związku z koniecznością odstąpienia od poglądu wyrażonego w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 3/18, jako niezgodnego z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności, mając na uwadze wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a Sąd nie był w tym zakresie związany wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna rozpoznana w tych granicach nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środku określone w ustawie. Tym samym dla ustalenia, czy w określonej sprawie dopuszczalne jest jej rozstrzygnięcie na drodze sądowoadministracyjnej, niezbędne jest wykazanie, że sprawa taka mieści się w zakresie działalności administracji publicznej, a wydane w jej ramach "rozstrzygnięcia" stanowią władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej bądź innego podmiotu, któremu w tym zakresie zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, skierowane do zewnętrznego adresata, rozstrzygającą sprawę na podstawie i w celu konkretyzacji powszechnie obowiązujących norm prawnych w jednej z form określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie każde działanie organu administracji publicznej lub zrównanego z nimi podmiotu będą uznawane za działania z zakresu administracji publicznej. Podmioty te oprócz czynności mieszczących się w ramach tzw. imperium mogą także podejmować działania z zakresu dominium, tj. działania niemieszczące się w ramach administracji publicznej. Problematyka zatrudnienia w ramach przekształconej Krajowej Administracji Skarbowej jest przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. Zgodnie z tą uchwałą przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, to brak jest podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji. W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Dodatkowo, co trafnie podkreślił Sąd I instancji, propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego, a nie administracyjnego, czynność zmierzającą do powstania stanu faktycznego, z którego wystąpieniem przepisy łączą określone skutki prawne. Brak władztwa administracyjnego przejawiającego się jako władcze rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej podmiotu zewnętrznego, wyklucza zatem przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej. Za nietrafne należało zatem uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uchylenia prawidłowo wydanego postanowienia Sądu I instancji. Odnosząc się z kolei do wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego, którego sprawa dotyczy, pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy wskazać, że zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Warunkiem skorzystania z tej instytucji jest niepodzielanie przez skład orzekający stanowiska zawartego w uchwale siedmiu sędziów. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. Ta bowiem uchwała, a nie wskazana we wniosku uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z tej samej daty o sygn. akt I OPS 3/18, dotyczy kwestii związanych z rozpoznawaną sprawą. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżący, składając wniosek o skorzystanie z instytucji uregulowanej w przytoczonym powyżej przepisie, nie przedstawił argumentów, które skłoniłyby skład orzekający do odstąpienia od oceny prawnej zagadnienia wyrażonego we wskazanej powyżej uchwale. W myśl art. 15 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Oznacza to, że uchwały takie podejmowane są na gruncie niejednoznacznie sformułowanych przepisów mogących skutkować istotnymi rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tym samym odbieganie treści uchwały od językowej interpretacji przepisów regulujących określone zagadnienie prawne oraz odmienność tezy uchwały od (części) dotychczasowego orzecznictwa nie może przesądzać o nieprawidłowości zawartego w niej rozstrzygnięcia i przemawiać sama z siebie za zastosowaniem instytucji uregulowanej w art. 269 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.