II SA/Gl 794/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi B.A. i N.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych Oddala skargę Pismem z dnia 17 października 2018 r. B. A. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o sfinansowanie diagnostyki i leczenia J. D. przebywającego w rodzinie zastępczej N. M. i B. A. Po przeprowadzeniu postępowania, działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta K., Kierownik Działu ds. Rodzin z Dziećmi i Poradnictwa Specjalistycznego, decyzją z dnia [...] na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.jedn. Dz.U z 2018 r., poz. 998 ze zm.) odmówiła wnioskującym świadczenia na pokrycie niezbędnych kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki na dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z przywołanym powyżej art. 83 ust. 1 pkt 2b ustawy starosta może przyznać świadczenie na pokrycie niezbędnych kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń jednorazowo lub okresowo. Ustalono, że właściwe do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka w pieczy zastępczej jest Miasto R. (art. 191 ustawy). Jednak po wystąpieniu do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w celu uzgodnienia przyznania rodzinie zastępczej powyższego świadczenia, Ośrodek ten pismem z dnia 31 października 2018 zaopiniował, że jednorazowe koszty wizyt diagnostycznych winny być pokryte ze środków pieniężnych, jakie rodzina zastępcza otrzymuje na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Dodatkowo w piśmie tym podniósł, że wnioskujący mają przyznane świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń w wysokości 50 zł miesięcznie w okresie od września 2018 r. do lutego 2019 r. Wobec ograniczonego budżetu jakim dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej w R. nie można przychylić się do pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku i dlatego odmówiono tego świadczenia. Wnioskujący o powyższe świadczenie złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Przede wszystkim nie zgodzili się z kwalifikacją choroby swego podopiecznego jako "zdarzenia losowego lub innego zdarzenia mającego wpływ na jakość sprawowanej opieki na dzieckiem umieszczonym w opiece zastępczej". Podnieśli, że zespół [...] jest chorobą i ma swoją klasyfikację, nie jest to więc zdarzenie losowe. Podnoszona w decyzji planowana kwota 250zł na leczenie podopiecznego pozostaje w rażącej sprzeczności z sumami jakie uzyskuje Ośrodek Pomocy Społecznej w R. w związku z przebywaniem rodzeństwa D. w rodzinie zastępczej. Według wyliczenia odwołujących są to pokaźne środki (przekraczające milion złotych do grudnia 2018 r.). W świetle powyższego wniosek należy uznać za w pełni zasadny. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przywołując treść art. 83 ust. 1 pkt 2b ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej Kolegium wywiodło, że starosta może przyznać - pomoc pieniężną - świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki o charakterze okresowym oraz jednorazowe. Z tej formy pomocy nie można wyprowadzić wniosku, że przyznanie takiej pomocy jest obowiązkiem organu. Jest to bowiem świadczenie oparte na uznaniu administracji publicznej, które może lecz nie musi być przyznane, nawet w sytuacji gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji wyjaśnił przyczyny odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Miasto R., jako właściwe do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na świadczenia fakultatywne. Stąd też Miasto K. nie może podejmować zobowiązań wykraczających poza zakres uzgodniony z Miastem R.. W tym stanie rzeczy w ocenie organu odwoławczego, ograniczone środki finansowe na pokrycie wnioskowanego świadczenia stanowią uzasadnioną przyczynę nieuwzględnienia wniosku Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych "zdarzeniem losowym" w rozumieniu przywołanego powyżej przepisu może być wyłącznie zdarzenie o charakterze nieoczekiwanym, nadzwyczajnym, niemożliwym do przewidzenia i zapobieżenia, a tym samym niespodziewanym, wywodzącym się np. z siły wyższej niezależnej w większym lub mniejszym stopniu od woli człowieka. Sytuacja rodziny zastępczej jest znana organowi pierwszej instancji i na bieżąco monitorowana. Rodzina otrzymuje miesięcznie świadczenia w kwocie 1052 zł na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, 211zł - dodatek na dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności, 500 - dodatek wychowawczy oraz 50zł dodatkowe świadczenie na pokrycie niezbędnych kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych ... Możliwości finansowe budżetu Państwa i Gmin są ograniczone. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności, stąd Kolegium orzekło jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnioskujący o świadczenie nie godząc się z rozstrzygnięciem podnieśli, iż decyzja organu odwoławczego nie zawiera w pełni dowodów i tworzy fałszywy obraz sytuacji. Podkreślili, że ich podopieczny ma 12 lat i chodzi do szkoły specjalnej - klasy terapeutycznej. Tworząc rodzinę zastępczą nie zdawali sobie sprawy, że jest chorym dzieckiem. Powzięli wszelkie działania mające na celu diagnozowanie i pomoc medyczną i specjalistyczną choremu dziecku. Dodali, że choroba dziecka - to nie zdarzenie losowe. Podnieśli, że dzięki temu, iż rodzeństwo D. znalazło się w rodzinie zastępczej Miasto R. ma w budżecie oszczędności z racji różnicy pomiędzy kosztami przeznaczonymi na rzecz rodziny zastępczej a kosztami utrzymania takiego dziecka w Domu Dziecka. W ich ocenie różnice te pomnożone przez siedem lat tworzy milionowe kwoty. Nie zgodzili się też z tezą uzasadnienia, że "sytuacja rodziny zastępczej jest znana organowi pierwszej instancji z uwagi na okres jak i zakres w jakim jest objęta jest wsparciem" dowodząc, że organ odwoławczy orzekał bez dowodów. Podkreślili, że nie zgadzają się z traktowaniem choroby dziecka jako zdarzenia losowego lub innego związanego z wpływem na jakość sprawowanej opieki. Od narodzenia dziecka jest bowiem chore i powinno być stosownie leczone. Dodali, że środki z zaoszczędzonych pieniędzy na Dom Dziecka wielokrotnie przekraczają koszt leczenia dziecka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności tj. zgodności zaskarżonego aktu z prawem czyli przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1111). Ustawa ta określa m.in. zasady przyznawania pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych. Pomoc ta niewątpliwie ma charakter złożony, a składają się na nią świadczenia o charakterze okresowym oraz jednorazowe. W ramach tej pomocy można wyróżnić świadczenia zasadnicze i specjalne. Świadczeniem zasadniczym jest pomoc przyznawana rodzinom zastępczym w trakcie pobytu dziecka w tej rodzinie, mająca na celu częściowe zaspokojenie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka w rodzinie. Świadczeniami specjalnymi są te, które przyznawane są rodzinie zastępczej w momencie przyjęcia dziecka do rodziny lub w przypadku wystąpienia zdarzenia losowego lub innego zdarzenia mającego wpływ na jakość sprawowanej opieki. Pomoc zasadnicza należy do świadczeń okresowych, ponieważ przyznawana jest w trakcie pobytu dziecka w rodzinie zastępczej. Stanowi o niej przepis art. 80 cytowanej ustawy. Świadczenia specjalne mogą mieć charakter świadczenia jednorazowego lub okresowego. Świadczenie jednorazowe może być przyznane w przypadku wystąpienia konieczności pokrycia niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny dziecka oraz gdy w wyniku zdarzenia losowego dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej wymaga dodatkowej pomocy. Świadczenie okresowe przyznawane jest, gdy na skutek zdarzenia losowego dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej wymaga dodatkowej pomocy. Świadczenia specjalne przyznawane są w ramach uznania administracyjnego i nie mają statusu publicznego prawa podmiotowego. Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że świadczenie na pokrycie zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny. Jego przyznanie nie jest więc obowiązkiem organu, lecz jest to świadczenie, które organ administracji publicznej może lecz nie musi przyznać, i to nawet wtedy gdy wnioskujący spełnia kryteria ustawowe. Świadczenia specjalne przewiduje art. 83 ustawy. Zgodnie z ust. 1 pkt 2 lit.b. rodzinie zastępczej (...) może być przyznane : - świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń, mających wpływ na jakość sprawowanej opieki - jednorazowo lub okresowo. Ustawodawca posłużył się w tym przepisie pojęciem "może" co oznacza, że przyznanie świadczenia oparte jest na uznaniu organu administracji publicznej. W związku z uznaniowym charakterem decyzji w przedmiocie przyznania tego świadczenia, podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności działania organu administracji z publicznej z prawem. Nie mogą badać samego uznania administracyjnego. Badanie nie może obejmować tej części decyzji, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Organ winien jednak zadbać o to, aby decyzja nie posiadała cech dowolności. Kontrola sądowa obejmuje bowiem, obok kontroli sposobu ustalania faktów, wszechstronności ich oceny oraz wyboru sposobu załatwienia sprawy, także to, czy zakres swobody decyzyjnej nie oznacza podjęcia decyzji dowolnej. Podobnie, kontroli sądowej podlega także samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10).Takiej więc kontroli Sądu podlega to czy organy orzekające w sprawie w ogóle mogły działać w ramach uznania administracyjnego i czy granic tego uznania nie przekroczyły W ocenie Sądu, granice uznania administracyjnego w niniejszej sprawie nie zostały przekroczone. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ bowiem wyjaśnił motywy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, iż zobowiązane do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka w pieczy zastępczej Miasto R. nie wyraziło zgody na sfinansowanie wnioskowanego świadczenia. W opinii Ośrodka Pomocy Społecznej w R. jednorazowe koszty wizyt diagnostycznych winny być pokryte ze środków pieniężnych, jakie rodzina zastępcza otrzymuje na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Dodatkowo podniesiono, że rodzina otrzymuje już świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki okresowo - 50 zł miesięcznie od września 2018 r. do lutego 2019 r. Wobec tego, że budżet, jakim dysponuje Miasto jest ograniczony, a organ musi mieć na uwadze także potrzeby innych dzieci umieszczonych w rodzinnej pieczy zastępczej, w związku z końcem roku budżetowego i brakiem środków finansowych nie mógł przychylić się do pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ nie może podejmować zobowiązań finansowych wykraczających poza otrzymany na bieżący rok plan budżetu na realizację poszczególnych świadczeń, o których mowa w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W tym stanie rzeczy, brak środków finansowych na pokrycie wnioskowanego świadczenia stanowi, w ocenie Sądu, wystarczającą, uzasadnioną przyczynę nieuwzględnienia żądania skarżących. Organ nie ma bowiem możliwości finansowych zrealizowania tego żądania. Podnoszona przez skarżących w skardze argumentacja, o konieczności dalszego diagnozowania i leczenia ich podopiecznego jest zasadna i nie podlegająca dyskusji. Rzecz jednak w tym, iż sąd administracyjny dokonując kontroli wydanych w toku postępowania administracyjnego decyzji kontroluje je pod względem legalności, czyli zgodności z obowiązującymi przepisami. Nie może natomiast kierować się żadnymi innymi względami np. zasadami współżycia społecznego. Dokonując zaś takiej kontroli Sąd nie stwierdził żadnego naruszenia obowiązujących przepisów. Na podstawie art. 80 ustawy rodzinie przyznano świadczenie miesięczne w wysokości 1052zł na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, zgodnie z art. 81 - 211zł tj. dodatek na dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności oraz 500 zł - dodatku wychowawczego, a na mocy art. 83 ust. 1 pkt 2b - 50 zł na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych kub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki. Należy więc przyznać, że organ prawidłowo oceniając sytuację rodziny oraz zasadnie analizując własne możliwości finansowe wydał rozstrzygnięcie uwzględniające ustaloną rzeczywistość. Nie można przy tym za zasadną uznać argumentacji strony skarżącej o powstałych w budżecie zobowiązanej Gminy oszczędności z tytułu przyjęcia do rodziny skarżących rodzeństwa D. Mając na uwadze powyższej przestawiony stan rzeczy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z godnie z obowiązującym prawem, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. W ocenie Sądu w sprawie nie nastąpiło naruszenie granic przysługującego organom uznania administracyjnego. Wydając rozstrzygnięcie organy uwzględniły ustalone okoliczności stanu faktycznego. Należy przy tym pamiętać, że rola sądu administracyjnego jako kontrolera decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przypisana bowiem została swoboda decyzyjna, a wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego, w takim przypadku, nie obejmuje kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących i zbudowania treści decyzji, w szczególności sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny podjętych działań i towarzyszących mu rozumowań. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.