II OSK 3864/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Gl 44/19 w sprawie ze skargi P. T. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie wydania decyzji o naruszeniu stosunków wodnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Gl 44/19, po rozpoznaniu skargi P. T. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie wydania decyzji o naruszeniu stosunków wodnych zobowiązał Wójta Gminy G. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 3 lipca 2017 r., w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia akt organowi; stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od Wójta Gminy G. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku Wójt Gminy G., reprezentowany przez adwokata, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 35 § 3, art. 36 § 1 i § 2, art. 79 § 1 i § 2 , art. 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), polegające na błędnym przyjęciu, że uzasadniona jest skarga na bezczynność, gdyż wielokrotne wyznaczanie kolejnych terminów oględzin i niezakończenie postępowania było konsekwencją nieskorzystania z istniejących możliwości przeciwdziałania przedłużenia postępowania w sprawie poprzez zastosowanie wobec strony sankcji w postaci ukarania grzywną za bezzasadną odmowę okazania przedmiotu oględzin, w sytuacji gdy oględziny nie mogły być przeprowadzone z uwagi na chorobę jednej ze stron postępowania a więc z przyczyn niezależnych od organu. W oparciu o powyższe zarzuty Wójt Gminy G. wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że z materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych wynika, że czynność dowodowa w postaci oględzin nieruchomości nie mogła dojść do skutku z innych niezależnych od organu przyczyn. Kolejne terminy oględzin były bowiem odwoływane nie ze względów stanowiących podstawę wydania zaskarżonego wyroku, lecz z powodu choroby jednej ze stron postępowania administracyjnego E. A., która udokumentowała kolejnymi zaświadczeniami lekarskimi swoją niezdolność do uczestniczenia w tej czynności dowodowej w okresie od 3 grudnia 2018 r. do 8 lutego 2019 r. Organ wskazał, że podjął działania w celu zapobieżenia przedłużeniu postępowania, niezwłocznie po tym, jak E. i H. A. po raz pierwszy nie wyrazili zgody na wejście skarżącego na ogrodzony teren ich posesji w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 9 listopada 2018 r. Potwierdzeniem takiego działania organu jest pismo z dnia 28 listopada 2018 r., w którym wyznaczył ponowne oględziny nieruchomości na dzień 13 grudnia 2018 r. oraz jednocześnie zobowiązał E. i H. A., będących stronami prowadzonego postępowania do okazania całości posesji pozostałym stronom postępowania zgodnie z art. 85 i art. 88 k.p.a., a także zagrażając jednocześnie nałożeniem sankcji w postaci grzywny, w przypadku bezzasadnej odmowy okazania przedmiotu oględzin. Organ wyjaśnił, że nie miał prawnej możliwości zastosowania ww. sankcji, skoro - jak już wyżej wskazano, kolejne trzy terminy oględzin zostały odwołane z innych przyczyn, z uwagi na udokumentowany stan zdrowia strony postępowania E. A. Z kolei późniejsze (po zakończeniu okresu zwolnienia lekarskiego) ponowne niewyrażanie zgody przez E. i H. A. na wejście skarżącego na ich teren ogrodzony podczas kolejnych oględzin w dniu 28 lutego 2019 r., nie miało wpływu na przebieg postępowania, albowiem organ w tym dniu skutecznie przeprowadził oględziny nieruchomości, w następstwie czego zostały podjęte dalsze czynności dowodowe w sprawie związane z opinią biegłego sądowego z zakresu melioracji oraz stosunków wodnych. Ponadto w piśmie z dnia 13 grudnia 2018 r. organ wskazał stronom postępowania, że uniemożliwianie fizycznego udziału w oględzinach, może mieć wpływ na ocenę wartości tego dowodu przy rozstrzyganiu sprawy. Wójt Gminy G. podniósł także, że odwołując kolejne terminy oględzin, zawiadamiał strony postępowania, w tym skarżącego, o nowym terminie załatwienia sprawy oraz wskazywał przyczyny jej niezałatwienia w ustawowym terminie. Natomiast przed wniesieniem w dniu 30 kwietnia 2019 r. skargi w niniejszej sprawie, organ pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 czerwca 2019 r. Ponadto organ w tym czasie podejmował także inne czynności dowodowe w sprawie, czego potwierdzeniem jest postanowienie dowodowe z dnia [...] stycznia 2019 r. o dopuszczeniu dowodu z dokumentacji zdjęciowej złożonej do akt sprawy przez skarżącego. Dodatkowo organ wskazał, że art. 88 § 1 k.p.a. nie mógł być w sprawie zastosowany. Zdaniem organu prawa strony wynikającego z art. 79 § 2 k.p.a., nie można tak rozumieć, że daje ono prawo wstępu na cudzą nieruchomość bez zgody jej właściciela. Naruszałoby to art. 140 k.c. oraz inne przepisy rangi konstytucyjnej, jak np. art. 21 ust. 1 oraz art. 64. Organ stwierdził również, że nie można oceniać wartości dowodowej przeprowadzanych oględzin wyłącznie w oparciu o to, że strona nie została wpuszczona na teren nieruchomości, na której były przeprowadzane oględziny, nie może to też świadczyć o naruszeniu zasady czynnego udziału strony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. T. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że oględziny w dniu 28 lutego 2019 r. odbyły się bez wszystkich stron postępowania, stąd też twierdzenie organu, że zostały one skutecznie przeprowadzone nie jest prawdziwe. Skarżący wskazał również, że nie wziął też udziału w kolejnych oględzinach z udziałem biegłego z zakresu melioracji. Podał również, że Wójt Gminy G. w piśmie z dnia 5 listopada 2019 r. poinformował go o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania do [...] stycznia 2020 r. Skarżący oświadczył ponadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przede wszystkim należy podkreślić, że prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że Wójt Gminy G. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku P.T. z dnia 3 lipca 2017 r. o wszczęcie postępowania w sprawie "zmiany stanu wody na gruncie posesji znajdującej się przy ul. J. w G.". Zgodnie z art. 29 ust. 3, poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), która to ustawa znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Natomiast w razie braku podstaw faktycznych do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, organ wydaje decyzję odmowną. Postepowanie zainicjowane powyższym wnioskiem na dzień wydania zaskarżonego wyroku nie zostało zakończone. Organ podejmował wprawdzie czynności w sprawie, jednakże nie przyniosły one efektu w postaci wydania decyzji kończącej postepowanie w sprawie. Sąd I instancji stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności podniósł, iż organ podejmował liczne czynności i wielokrotnie wyznaczał termin oględzin. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 9 listopada 2018 r. E. i H. A. nie wyrazili zgody na wejście P. T. na teren ich posesji. Zdaniem Sądu I instancji organ mógł w tej sytuacji zastosować środek dyscyplinujący stronę, tj. wymierzyć grzywnę z art. 88 § 1 k.p.a., jednakże tego nie uczynił. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że w konsekwencji zgłaszania zarzutu niedopuszczenia do udziału w oględzinach organ wyznaczał kolejne terminy ich przeprowadzenia. Sąd stwierdził również, że organ nie wykorzystał istniejących możliwości w zakresie przeciwdziałania przedłużaniu postepowania w sprawie, przez co doszło do wielokrotnego wyznaczania kolejnych terminów oględzin i niezakończenia postępowania przez wydanie decyzji, a to, zdaniem Sądu I instancji, uzasadnia ocenę, że dopuścił się bezczynności. Powyższe twierdzenia Sądu I instancji nie do końca znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Faktem jest, że skarżący nie został dopuszczony do wejścia na posesję E. i H. A. podczas oględzin w dniu 9 listopada 2018 r. oraz 28 lutego 2019 r. Sąd nie zauważył jednak, że odwoływanie terminów oględzin wyznaczonych na dzień 13 grudnia 2018 r., 18 stycznia 2019 r. oraz 30 stycznia 2019 r. spowodowane było chorobą E. A. (udokumentowaną przedstawionym zwolnieniem lekarskim). Twierdzenie Sądu I instancji, że wyznaczanie kolejnych terminów oględzin spowodowane było uniemożliwieniem skarżącemu wejścia na teren posesji E. i H. A. nie znajduje potwierdzenia w aktach. Po pierwszych oględzinach, w czasie których doszło do uniemożliwienia wejścia skarżącemu na posesję (9 listopada 2018 r.), odbyły się tylko jeszcze jedne oględziny (28 lutego 2019 r.). Te ostanie oględziny były natomiast trzykrotnie odwoływane, ale nie z winy organu. Odwoływanie kolejnych oględzin było zatem uzasadnienie i w ocenie NSA z samej tylko tej okoliczności nie można wyprowadzić wniosku, że organ dopuścił się bezczynności. W sprawie istotne jednak jest to, że organ przeprowadzał kolejne oględziny i dopiero po ostatnich, które się odbyły w dniu 28 lutego 2019 r., a więc niemal po 20 miesiącach od dnia wpływu do organu wniosku skarżących inicjującego postępowanie, zdecydował o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego, który może mieć kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 166/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność ta oraz niepodważalny fakt niezakończenia postępowania w sprawie świadczą o tym, że organ dopuścił się bezczynności. W orzecznictwie zgodnie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienie ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania pomimo takiego obowiązku, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie uznał, że Wójt Gminy G. dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. W konsekwencji tego WSA w Gliwicach prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązując organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia akt organowi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.