II SAB/Wa 263/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] marca 2017 r., skierowanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, [...] spółka z o.o. zwana dalej dalej "skarżącą", wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej, w następującym zakresie: 1) udzielenie informacji czy pomiędzy [...] a B. W., radcą prawnym posiadającym numer NIP: [...] (ewentualnie kancelarią prawną bądź biurem prawnym, w ramach których B. W. świadczył pomoc prawną na rzecz [...]) były zawierane jakiekolwiek umowy cywilnoprawne począwszy od września 2013 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek; 2) jeśli umowy określone w pkt 1 powyżej były zawierane wniesiono o udostępnienie kserokopii wszystkich ww. umów; 3) udostępnienie kserokopii wszystkich umów cywilnoprawnych pomiędzy [...] a P. W., adwokatem (który świadczy pomoc prawną na rzecz [...]), zawartych pomiędzy kwietniem 2011 r. a dniem udzielenia odpowiedzi na wniosek. Jako sposób przekazania informacji wskazano przesłanie informacji pocztą elektroniczną na wskazany adres, w w formacie PDF. Następnie pismami z dnia [...] marca 2017 r. (znak [...], [...] oraz znak [...],[...]) organ zwrócił się do stron ww. umów z zapytaniem czy umowy, w tym aneksy do umów mogą zostać udostępnione, zwracając m.in, uwagę na aspekt tajemnicy przedsiębiorstwa (tajemnicę przedsiębiorcy). Pismem z dnia [...] marca 2017 r. udzielono stronie skarżącej odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze. Jednocześnie ww. pismem wydłużono, w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin udostępnienia informacji publicznej do dnia 28 kwietnia 2017 r., wskazując powody opóźnienia i wyjaśniając, że [...], wystąpiło do wskazanych we wniosku osób z prośbą o poinformowanie czy treść żądanych dokumentów może zostać udostępniona. Pismami z dnia [...] i [...] kwietnia 2017 r. [...] otrzymał od stron ww. umów odpowiedzi, tj. pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r. i pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r., niewyrażające zgody na udostępnienie żądanych informacji, wskazując odpowiednio na tajemnicę zawodową, jak i tajemnicę przedsiębiorstwa. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. (znak: [...],[...]) poinformowano stronę skarżącą o wydłużeniu terminu udostępnienia informacji, do dnia [...] maja 2017 r., podając, iż przedłużenie terminu wynika z konieczności dokonania dalszej analizy i ustaleń co do charakteru wnioskowanych informacji, jak i ograniczeń podanych w art. 5 u.d.i.p. Pismo do strony skarżacej przesłano za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] kwietnia 2017 r., jak i pocztą, w formie papierowej. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. (znak: [...],[...]), przesłaniu za pośrednictwem poczty elektronicznej. W piśmie tym poinformowano skarżącą, że mimo iż wniosek dotyczy informacji publicznej, to zdaniem organu należy go potraktować jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Organ odniósł się do tego zagadnienia, wskazując, że nadużycie prawa do informacji publicznej jest szeroko opisane w literaturze przedmiotu. W dalszej części pisma organ podał, że z informacji posiadanych wynika, że M. L. jest nadawcą licznych skarg kierowanych pod adresem mec. P. W., w tym pism kierowanych do Dyrektora [...] oraz do wiadomości Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Organ podał ponadto, że M. L., jest prokurentem spółki, której Prezes Zarządu kieruje pod adresem mec. P. W. liczne pomówienia. Wskazał też, że Prezes Spółki, w której M. L. jest prokurentem złożył również do Okręgowej Rady Adwokackiej skargę na mec. P. W., zarzucając mu naruszenie zasad etyki. Jeśli zaś chodzi o osobę mec. B. W., to organ poinformował, że był on pełnomocnikiem byłego zastępcy Dyrektora [...], w jednym z postępowań karnych. Organ podał też, że z informacji jakie posiada, wynika, że pomiędzy reprezentowaną przez M. . spółką a L. istnieje konflikt, a to oznacza, że nie można uznać, że wystąpienie z w wnioskiem o udostępnienie umów pełnomocników reprezentujących L. stanowi wykonanie prawa do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] maja 2017 r., złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie w dniu [...] czerwca 2017 r. [...] spólka z o.o. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora [...] w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej, tj. w zakresie nieudostępnienia informacji zawartych w pkt 2 i 3 wniosku. W skardze wniesiono o zobowiązanie Dyrektora [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r., w zakresie pkt 2 i 3, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wniesiono również o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu obszernej skargi strona skarżąca przypomniała stan faktyczny sprawy a następnie odnosząc się do stwierdzenia organu, że wniosek skarżącej stanowi nadużycie prawa, wskazała ona, że stanowisko to jest niesłuszne. Powołując się na zapis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP a także na art. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej strona skarżąca stwierdziła, że informacje których żądała w pkt 2 i 3 wniosku stanowią informację publiczną. W dalszej części uzasadnienia skargi podniosła ona, że korzystanie przez osoby związane ze Spółką ze środków ochrony prawnej, zwłaszcza, gdy istniały ku temu podstawy, nie oznacza, że wniosek o dostęp do informacji publicznej z dnia [...] marca 2017 r. zmierza do realizacji celów sprzecznych z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Następnie strona skarżąca odniosła się do wydarzeń o których mowa w piśmie organu z dnia [...] maja 2017 r. uznając, że jej wystąpienie nie stanowi nadużycia prawa. Na poparcie swojego wniosku skarżąca powołała się też na liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Wskazała też, że orzeczenia na które powołał się organ nie znajdują zastosowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie kierowanym do strony skarżącej w dniu [...] maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14 dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Przechodząc na grunt analizowanej sprawy, należy zauważyć, że prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których należy także organ samorządu terytorialnego. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji. Brak zatem jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Praktycznie wystarczy wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i taka sytuacja sama przez się uzasadnia obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że w praktyce często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić nadrzędne wobec niego zasady i wartości. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147). Kwestia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej była także wielokrotnie przedmiotem analizy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i wojewódzkie sądy administracyjne dostrzegały to zjawisko, uznając iż w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15, w którym Sąd stwierdził, że podstawą oddalenia skargi ba bezczynność powinno być nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 216/14, obydwa dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie skarżąca Spółka we wniosku z dnia [...] marca 2016 r. żąda udostępnienia mu informacji czy pomiędzy[...] a B. W., radcą prawnym posiadającym numer NIP: [...] (ewentualnie kancelarią prawną bądź biurem prawnym, w ramach których B. W. świadczył pomoc prawną na rzecz [...]) były zawierane jakiekolwiek umowy cywilnoprawne począwszy od września 2013 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek. Jeśli umowy określone w pkt 1 powyżej były zawierane wniesiono o udostępnienie kserokopii wszystkich ww. umów. Wniesiono również o o udostępnienie kserokopii wszystkich umów cywilnoprawnych pomiędzy [...] a P. W., adwokatem (który świadczy pomoc prawną na rzecz [...]), zawartych pomiędzy kwietniem 2011 r. a dniem udzielenia odpowiedzi na wniosek. Jak wynika zaś z pisma organu z dnia [...] maja 2017 r., kierowanego do strony skarżącej w trakcie postępowania, na które organ powołał się również w odpowiedzi na skargę, pomiędzy Prezesem Zarządu Spółki, w której M. L., jest prokurentem, adwokatami będącymi stronami umów, o które wnosiła skarżąca istnieje konflikt, którego istnienie potwierdza również strona skarżąca, kwestionując jedynie intensywność tego konfliktu. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, organ trafnie przyjął, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej nie może być wykorzystywana do innych celów, aniżeli informowania o sprawach publicznych. Niewątpliwie w niniejszej sprawie strona skarżąca dąży do zgromadzenia informacji o wskazanych z imienia i nazwiska adwokatach w celach prywatnych, takie zaś wykorzystywanie prawa dostępu do informacji publicznej nie podlega ochronie prawnej i winno być traktowane jako nadużycie prawa podmiotowego. Ponieważ organ udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie wystąpiła bezczynność. Skargę jako niezasadną należało zatem oddalić. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.