II SAB/Bk 68/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta B. do załatwienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi, wniosku K. J. z dnia 1 kwietnia 2019 roku; 2. stwierdza, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 4. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego K. J. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. K. J. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii przedłożonych przez wykonawcę M. S.A. umów z podwykonawcami w trybie § 10 ust. 2 umowy z dnia [...] października 2012 r., a które to umowy były przedkładane jako warunek wyrażenia przez Miasto B. zgody na to, aby inwestycję realizowali w części podwykonawcy. Wnioskodawca wskazał, że dotyczy to inwestycji o nazwie "Przebudowa odcinka ulicy [...] w B. Budowa ul. [...] od ul. [...] do ul. [...]". Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta B. odpowiadając na powyższy wniosek wskazał, że nie może on być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Odwołując się do wyroku NSA o sygn. I OSK 1359/18 organ stwierdził, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesu sprawy dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Uwzględniając, że wniosek dotyczy udostępnienia dokumentacji traktującej m.in. o robotach wykonywanych w B. przy ul. [...] i ul. [...] przez J. Sp. z o.o. organ wskazał, że zagadnienia poruszone we wniosku dotyczą indywidualnej sprawy Państwa R. i E. K., mocodawców adw. A. J., z substytucji którego K. J. występuje jako pełnomocnik przed Sądem Okręgowym w W. pod sygn. [...], a tym samym nie stanowią informacji publicznej. W związku z powyższym K. J. wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. i wniósł o zobowiązanie organu do jego rozpoznania w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że dokumentacja została wytworzona przez generalnego wykonawcę (M.), a także przez ewentualnych podwykonawców, gdzie jednym z nich była spółka J. Żaden z tych dokumentów nie został jednak wytworzony i złożony w indywidualnej sprawie R. i E. K. Dokumenty, o które wnioskowano są związane z realizacją inwestycji publicznej za pieniądze publiczne, jak i tym w jaki sposób umowa z [...] października 2012 r. została wykonana, a w szczególności kto i jak realizował pracę (jacy podwykonawcy). Przedmiotowe dokumenty mogłyby pozwolić m.in. ocenić, czy Miasto B. zarzuciło lub mogło zarzucić niewłaściwe – wynikające z zaniedbań generalnego wykonawcy lub jego podwykonawców – wykonanie umowy. Skarżący podkreślił, że państwo K. nie byli podwykonawcami żadnych robót budowlanych, stąd nie jest prawdą, że wnioskowane dokumenty to były pisma składane przez nich w ich indywidualnej sprawie. Wnioskodawcą o udzielnie informacji publicznej jest osoba fizyczna K. J., a nie R. i E. K. Skarżący wskazał, że nie wnioskuje też o informację publiczną jako pełnomocnik wskazanych osób. Jego zdaniem nie ma znaczenia fakt, że we wskazanej sprawie występował incydentalnie jako substytut. Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych Skarżący wskazał, że błędnym jest założenie, że nawet samo wskazanie prywatnego celu w jakim zamierza użyć informacji podmiot występujący z wnioskiem o jej udzielenie, wyłącza publiczny charakter tej informacji, bowiem ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie, a zatem niepodobna uzależniać prawa do informacji publicznej, a tym samym również ograniczać obowiązku jej udzielenia od przyczyny, dla której wnioskodawca tej informacji się domaga. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie. Organ za błędne uznał twierdzenie Skarżącego, że w sprawie z powództwa E. i R. K. przed Sądem Okręgowym w W. występował incydentalnie jako substytut i nie ma najmniejszego znaczenia. W sprawie tej miały miejsce już trzy rozprawy i w każdej z nich Skarżący działał jako substytut adw. J. Skarżący występuje jako radca prawny w imieniu i na rzecz państwa K., wierzycieli spółki J., a zatem tej firmy, której m.in. dotyczy żądana dokumentacja. Brak tych dokumentów może przesądzić o negatywnym wyniku procesu wytoczonego w imieniu państwa K. Organ ma wiedzę wynikającą z przebiegu rozprawy, że dokumentacja jest potrzebna do wykorzystania we własnej sprawie państwa K. w toczącym się postępowaniu sądowym. Sąd Okręgowy w W. nie podjął jak dotąd decyzji w przedmiocie zobowiązania pozwanej Gminy B. do przedłożenia rzeczonej dokumentacji pomimo takiego wniosku złożonego przez substytuta. Analiza wniosku Skarżącego wykazała, że jest to pismo złożone w indywidualnej sprawie przez wnioskodawcę, który działa w imieniu i na rzecz państwa K. Wnioskowana dokumentacja ma posłużyć jako dowód w sprawie sądowej o zapłatę i w żaden sposób nie może być traktowana jako informacja publiczna. Zainteresowanie Skarżącego sprawą nie jest podyktowane jego troską o sposób działania organu w konkretnej sprawie realizacji inwestycji przebudowy ul. [...], lecz wprost wynika z roli jaką pełni w charakterze substytuta w postępowaniu sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm. – dalej jako: "u.d.i.p.") bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. W taki też sposób postąpił organ w rozpatrywanym przypadku, to znaczy uznał, że żądane przez Skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej i w trybie "pozadecyzyjnym" poinformował wnioskodawcę, że jego prośba nie może być uwzględniona. Takie działanie Prezydenta nie mogło jednak uwolnić organu spod zarzutu bezczynności. Udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępniania są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p."). Nie ulega wątpliwości Sądu, że informacje, o udostępnienie których zwrócił się Skarżący (kopie umów z podwykonawcami przedłożone przez wykonawcę realizującego inwestycję Miasta B. dotyczącą przebudowy i budowy ulic) są informacjami publicznymi. Dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi realizowanymi przez jednostkę samorządu terytorialnego i tym samym wskazująca na sposób wydatkowania środków publicznych, jest dokumentacją, do której dostęp gwarantuje u.d.i.p. Takiego stanu rzeczy zdaje się nie negować organ. Natomiast braku publicznego waloru informacji żądanej upatruje w tym, że wniosek o jej udzielenie stanowi pismo złożone w indywidualnej sprawie przez wnioskodawcę, który działa w imieniu i na rzecz powodów, którzy pozwali o zapłatę solidarnie wykonawcę robót i Miasto B., a wnioskowana dokumentacja ma posłużyć jako dowód w tej sprawie sądowej. Jednocześnie organ wskazuje, że uczyniono by zadość oczekiwaniom Skarżącego w przypadku kiedy nie występowałby w charakterze substytuta pełnomocnika w sprawie Państwa K. W orzecznictwie dominuje pogląd, że o zaliczeniu informacji do informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 tej ustawy, nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być bowiem odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym procesie cywilnym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2030/13, z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2400/13, z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1821/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W wyroku z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2788/17, Naczelny Sąd Administracyjny za błędne uznał założenie, że publiczny charakter informacji publicznej wyłącza samo wskazanie prywatnego celu w jakim zamierza użyć żądanej informacji podmiot występujący z wnioskiem o jej udzielenie. Twierdzenie to nie znajduje bowiem uzasadnienia w treści przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Takiej definicji pojęcia informacji publicznej w znaczeniu przedmiotowym nie można też dopatrzyć się w art. 61 Konstytucji RP. Dopuszczenie wprost, bez szczególnego zapisu ustawowego, że cel, któremu ma posłużyć informacja wpływa na zdefiniowanie jej publicznego charakteru, powodowałoby w ocenie NSA ograniczenie prawa do informacji publicznej w sposób znaczący. Z wyroku tego wynika, że odmowa zastosowania wymienionych przepisów u.d.i.p. wyłącznie w oparciu o ustalenie, iż zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłaby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe. Zdaniem Sądu żądane przez Skarżącego dokumenty będące w posiadaniu organu nie tracą zatem charakteru informacji publicznej (bo do takich konkluzji zdaje się dochodzić organ), w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba reprezentująca stronę powodową procesu o zapłatę, pozostającą w sporze cywilnoprawnym z Miastem. Odmienne stanowisko jest sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej. Konstytucja RP gwarantuje przecież obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to może wprawdzie doznać ograniczenia, ale tylko ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej). Sądowi znane jest orzecznictwo wskazujące, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest bowiem problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma – jak się wskazuje – jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Takie stanowisko zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez organ wyroku z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18. Okoliczność, że wniosek o informację publiczną został sformułowany na tle konkretnej sprawy indywidualnej, nie oznacza jeszcze, że jest on wnioskiem w sprawie prywatnej/własnej. Jeżeli bowiem odnosi się do działania organów władzy publicznej, zaś jego realizacja jest warunkiem weryfikacji tego, czy organ tej władzy działa legalnie, to wniosek ten dotyczy sprawy publicznej – tu: działalności jednostki samorządu terytorialnego. Charakter żądanej informacji wykracza poza zakres sporu cywilnego i pozwoli zweryfikować rzetelność działania instytucji publicznej, zwłaszcza że Skarżący wskazuje na kontrowersje związane z inwestycją realizowaną przez Miasto, będącą przedmiotem ogólnodostępnych publikacji prasowych. Choć prawdopodobnym jest, że żądana dokumentacja zostanie wykorzystana w procesie cywilnym, to z wniosku o jej udzielenie nie wynika, aby prawo do informacji publicznej zostało nadużyte. Twierdzenie organu, że zainteresowanie Skarżącego sprawą nie jest podyktowane jego troską o sposób działania organu sprawie realizacji inwestycji przebudowy ulic nie znajduje uzasadnienia w treści wniosku i stanowisku strony wyrażanym po jego złożeniu. Wobec powyższego, skoro żądana we wniosku z dnia 1 kwietnia 2019 r. informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a Prezydent Miasta B. jest organem obowiązanym do udostępnienia tej informacji, to nie udzielając jej, a także nie wydając w tym przedmiocie decyzji odmownej, organ dopuścił się bezczynności. Do dnia wyrokowania Skarżący nie miał do żądanej informacji innego dostępu. Z wyjaśnień pełnomocnika organu udzielonych podczas rozprawy wynika, że Sąd Gospodarczy w W. dopuścił już dowód z dokumentacji objętej przedmiotowym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, tyle że nie wszystkie dokumenty zostały jeszcze przekazane, a kolejny termin rozprawy przez tym Sądem wyznaczony został na [...] października 2019 r. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Brak podjęcia działań zmierzających do zgodnego z przepisami załatwienia sprawy z wniosku Skarżącego sprawia, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu. Zidentyfikowanie żądanych informacji jako informacji publicznej powinno determinować rozpatrzenie wniosku Skarżącego w odpowiednim trybie przewidzianym w u.d.i.p., albo poprzez udzielenie informacji publicznej, albo wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy to ze względu na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p., czy też - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), bądź umorzenie postępowania, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał organ do załatwienia w trybie u.d.i.p. wniosku Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. w terminie 14 dni od zwrotu akt, o czym orzekł jak pkt 1 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Orzeczenie o stwierdzeniu bezczynności znalazło swoją podstawę w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji). Uwzględniając zaś dyspozycję art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził w pkt 3 sentencji, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, w niniejszej sprawie nie sposób uznać, że organ celowo i w sposób zamierzony nie udzielił Skarżącemu przedmiotowych informacji. Natomiast, znajdując się w błędnym przekonaniu, że żądane informacje nie mają publicznego charakteru, organ już [...] kwietnia 2019 r. wystosował do wnioskodawcy pismo wyjaśniające powody nie uczynienia zadość jego wnioskowi. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.