II GSK 105/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. j. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 282/19 w sprawie ze skargi A. Sp. j. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 282/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Lublinie oddalił skargę A. Spółki jawnej z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Orzeczenie wydano w następującym stanie sprawy. W dniu 19 grudnia 2018 r. Rada Miasta Łuków podjęła uchwałę Nr 111/15/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta Łuków (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 21 grudnia 2018 r., poz. 6332). A. - Spółka jawna w Ł. w dniu [...] stycznia 2019 r. wystąpiła do Burmistrza Łukowa o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie zlokalizowanym w Ł. przy ulicy R. [...]. W dniu [...] stycznia 2019 r. Spółka ponownie wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia, składając go na sformalizowanym druku i załączając opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. stwierdzającą, że proponowany punkt sprzedaży spełnia warunki higieniczne i sanitarne do prowadzenia w nim działalności handlowej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyższej 4,5% do 18% alkoholu oraz napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu. Dołączyła również kserokopię umowy przeniesienia prawa własności nieruchomości z dnia [...] lipca 2005 r. potwierdzając tytuł prawny do przedmiotowego punktu sprzedaży. Następnie (w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r.) Spółkę wezwano do złożenia wniosku opatrzonego stosowną klauzulą informacyjną, który to brak uzupełniła dnia [...] stycznia 2019 r. i w tym dniu wniosek przekazany został Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łukowie (określanej w dalszej części także jako ,,Komisja") do zaopiniowania. Komisja w dniu [...] stycznia 2019 r. przeprowadziła oględziny proponowanego punktu sprzedaży, w toku której to czynności ustalono, że zachowana jest odległość od obiektów chronionych: szkoły, przedszkola, kościoła i cmentarza. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Komisja zaopiniowała przedmiotowy wniosek negatywnie. W uzasadnieniu stwierdzono, że usytuowanie punktu proponowanego do sprzedaży napojów alkoholowych nie narusza przepisów prawa miejscowego obowiązujących na terenie miasta Łuków. Negatywna opinia związana jest natomiast z faktem, że limit zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych określonych we wniosku, ustalony wymienioną wyżej uchwałą Rady Miasta Łuków z 19 grudnia 2018 r., został całkowicie wykorzystany. Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, SKO w Białej Podlaskiej - postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. - utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Kolegium zauważyło, że w świetle regulacji ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2137 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o wychowaniu" lub "u.o.w.w.t.", sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży dopuszczalna jest tylko na podstawie zezwolenia, wydanego przez właściwy ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, organ gminy tj. wójta, burmistrza lub prezydenta. Wydanie takiego zezwolenia musi zostać poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 - 3 przedmiotowej ustawy. Kolegium podkreśliło, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta) odrębnie m. in. dla poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych. Obowiązkiem rady gminy jest także konieczność ustalenia w drodze uchwały zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, natomiast nieobligatoryjnie rada gminy może ustalić w drodze uchwały dla każdego z 3 wymienionych w ustawie o wychowaniu rodzajów napojów alkoholowych maksymalną liczbę zezwoleń, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy. Tylko pozytywna opinia komisji, stanowi podstawę do wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stosownego zezwolenia. Organ prowadzący postępowanie główne jest związany treścią postanowienia, chyba że do wykorzystania będzie tylko jedno zezwolenie, a ubiegających się o nie jest co najmniej dwóch. Dysponując dwiema pozytywnymi opiniami komisji organ zobligowany będzie dokonać wyboru pomiędzy podmiotami ubiegającymi się o przyznanie tego samego uprawnienia zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 18 ust. 3b ustawy o wychowaniu. W pierwszej kolejności winien więc uwzględnić kryterium jak największej odległości punktu, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych od najbliższego działającego punktu sprzedaży napojów alkoholowych, a w następnej kolejności kryterium prowadzenia przez wnioskodawcę jak najmniejszej liczby punktów sprzedaży. SKO podniosło, że miejska komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, wbrew zarzutom zażalenia, opiniuje także możliwość wydania zezwolenia pod kątem przepisów prawa miejscowego odnoszących się do ustalenia limitu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie zobowiązana jest przy tym ocenić sprawę na dzień podjęcia postanowienia. Kolegium zauważyło, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Komisja pozytywnie zaopiniowała wniosek H. J. w zakresie punktu sprzedaży zlokalizowanego przy ul. S. [...] w Ł., po czym [...] stycznia 2019 r. Burmistrz Łukowa wydał wnioskowane zezwolenia, doręczając je adresatowi w tej samej dacie. Mając więc na względzie, że w dniu [...] stycznia 2019 r. limit dwóch wolnych od [...] stycznia 2019 r. zezwoleń na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz dwóch wolnych zezwoleń na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, został już rozdysponowany, Komisja - oceniając zgodność lokalizacji proponowanego przez stronę skarżącą punktu sprzedaży pod kątem przesłanek określonych w § 1 pkt 2 i 3 uchwały Rady Miasta Łuków z dnia 19 grudnia 2018 r. zaopiniowała go negatywnie. Końcowo Kolegium podniosło, że w świetle stanu fatycznego i prawnego sprawy z daty orzekania przez Komisję, jak i z daty orzekania przez Kolegium, zarzuty zażalenia dotyczące wadliwości działania organu prowadzącego postępowanie główne, choć niewątpliwie słuszne, pozostają bez wpływu na jego treść. WSA w Lublinie, wyrokiem z dnia 24 września 2019 r., oddalił skargę. Wskazał, że mając na uwadze aktualną treść art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że zakres opinii wydawanej przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych na wniosek organu wykonawczego gminy jest obecnie szerszy, niż poprzednio. Wprawdzie proponowany przez skarżącą Spółkę punkt sprzedaży spełnia formalne warunki lokalizacyjne wynikające z przepisów prawa miejscowego tj. uchwały Rady Miasta Łuków z dnia 19 grudnia 2018 r., to jednak gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych opiniuje obecnie także możliwość wydania zezwolenia pod kątem przepisów prawa miejscowego odnoszących się do ustalenia limitu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Wynika to wprost z treści art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu. W takiej sytuacji, kryterium oceny lokalizacji punktu sprzedaży oraz maksymalnej liczby poszczególnych rodzajów zezwoleń, jakimi powinna kierować się gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych przy opracowywaniu opinii wymaganej przepisem art. 18 ust. 3a ustawy, stanowią ustalenia przyjęte w uchwałach rady gminy wymienionych w art. 12 ust. 1-3 ustawy. W konsekwencji, opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych uwzględniać musi prawo miejscowe zarówno w zakresie limitu zezwoleń, jak i w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Dodatkowo, podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie komisja zobowiązana jest ocenić sprawę na dzień jej opiniowania (wydania postanowienia). Z akt sprawy niniejszej wynikało zaś, że na dzień rozstrzygania sprawy przez Komisję limit zezwoleń zarówno w zakresie jednego, jak i drugiego rodzaju napojów alkoholowych - był już wyczerpany. Komisja opiniowała przy tym wnioski według kolejności przekazywania ich przez organ administracyjny prowadzący postępowanie główne, co jest zrozumiałe. Spółka zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy 5 o wychowaniu poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że miejska komisja rozwiązywania problemów alkoholowych może wydać opinię w oparciu o kryterium inne niż kryterium zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z wymogami przewidzianymi w uchwale rady miasta, że komisja ma prawo decydowania, czy wyczerpany został limit zezwoleń, podczas gdy należy to do kompetencji organu - burmistrza, że zasadne jest zwracanie się przez burmistrza o wydanie opinii przez komisję w celu dowiedzenia się czy są wolne zezwolenia w ramach limitu, podczas gdy komisja powinna opiniować jedynie o spełnieniu przez punkt sprzedaży warunków lokalizacji przewidzianych w uchwale, a burmistrz ma wiedzę o tym czy wyczerpany jest limit zezwoleń i nie zwraca się do komisji w celu uzyskania tej wiedzy, zaś w przypadku wyczerpania tego limitu odmawia wszczęcia postępowania; 2. naruszenie prawa materialnego - art. 145 § 4 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z § 2 uchwały Rady Miasta Łuków z dnia 19 grudnia 2018 roku poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie polegające na uznaniu, że słuszne było negatywne zaopiniowanie jej wniosku, mimo że spełniała kryteria lokalizacyjne przewidziane w tej uchwale, 3. mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi podczas gdy organ administracji naruszył przepisy postępowania tj. nie uchylił postanowienia organu I instancji w sytuacji kiedy organ I instancji zastosował kryteria wyboru podmiotu, któremu zostanie wydane zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, w sposób niezapewniający poszanowanie zasady równości wobec prawa, jak również zasady niedyskryminacji; 4. mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28, art. 7, art. 10 i art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie skargi podczas gdy organ administracji naruszył przepisy postępowania tj. nie uchylił postanowienia organu I instancji w sytuacji kiedy organ I instancji nie dopuścił jej do udziału w postępowaniu Komisji i dotyczącym innych podmiotów, których wnioski Komisja zaopiniowała pozytywnie, nie doręczył jej postanowień Komisji dotyczących M. M. i H. J., uniemożliwiając tym samym zaskarżenie postanowień; 5. mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 7 K.p.a. poprzez oddalenie skargi kiedy zasadne było uchylenie zaskarżonego postanowienia z powodu niezbadania przez organy obu instancji kwestii jej dyskryminacji poprzez działanie Komisji i Burmistrza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Na wstępie należy zaznaczyć, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Kierując się treścią art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, bada legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Mając na uwadze sposób zredagowania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne w pierwszej kolejności ustosunkować się do niej całościowo. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zgodnie z tym przepisem zezwolenie na sprzedaż alkoholu organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3. Powołany w tym przepisie art. 12 ust. 1 - 3 u.o.w.w.t. przewiduje ustalenie przez radę gminy w drodze uchwały : - maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), (odrębnie dla : poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży); - maksymalnej liczby zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy. - zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przepis art. 18 ust. 3a u.o.w.w.t. wskazuje nie tylko przesłanki pozwalające na wydanie przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych pozytywnej opinii o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży alkoholu z uchwałami rady gminy ale również determinuje zakres potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy postępowania dowodowego. Mając na uwadze treść art. 18 ust. 3a u.o.w.w.t., który - w czasie rozstrzygania sprawy przez organy - w sposób nie budzący wątpliwości nakazywał badać przy opiniowaniu liczbę udzielonych zezwoleń, stwierdzić należy, że zarzuty z zakresu prawa materialnego, określone w punktach 1 i 2 petitum skargi nie zasługują na uwzględnienie. Kasator w tej materii wskazuje na naruszenie art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy 5 o wychowaniu i § 2 uchwały Rady Miasta Łuków z dnia 19 grudnia 2018 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że miejska komisja rozwiązywania problemów alkoholowych może wydać opinię w oparciu o kryterium inne niż kryterium zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z wymogami przewidzianymi w uchwale rady miasta, poprzez badanie, czy wyczerpany został limit zezwoleń, podczas gdy ta ostatnia czynność należy do kompetencji burmistrza. Stanowisko kasatora zaprezentowane w części kasacji dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialnego jest sprzeczne z literalnym brzmieniem przepisu art. 18 ust. 3a ustawy, który wprost nakazuje opiniującej komisji wziąć pod uwagę uchwały rady gminy określające zarówno maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, jak również maksymalną liczbę zezwoleń, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W takiej sytuacji zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Zarzuty w części dotyczącej przepisów prawa procesowego (pkt 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej) wskazują na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ administracji naruszył przepisy postępowania tj. nie uchylił postanowienia organu I instancji kiedy organ ten nie dopuścił Spółki do udziału w postępowaniu Komisji dotyczącym innych podmiotów, których wnioski Komisja zaopiniowała pozytywnie, nie doręczył jej postanowień Komisji dotyczących M. M. i H. J., uniemożliwiając tym samym zaskarżenie tych postanowień, naruszając zasadę równości wobec prawa, jak również zasadę niedyskryminacji. Odnosząc się do tej części zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że postępowanie przed Miejską Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łukowie toczyło się w trybie przepisu art. 106 K.p.a. Zgodnie z nim jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie), to zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Wydając opinię gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych działa w trybie uznania administracyjnego. Nakłada to na ten organ obowiązek należytego uzasadniania wydanej przez nią opinii, które powinno być wyczerpujące, nie może nosić cech dowolności, powinno wskazywać wszystkie okoliczności faktyczne i prawne oraz powody przemawiające za przyjętym, a nie innym rozstrzygnięciem. Organ opiniujący obowiązany jest zachować wymogi postępowania administracyjnego, w szczególności zasady określone w przepisach art. 7 K.p.a. (nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), art. 10 K.p.a. (zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu), art. 77 § 1 K.p.a. (obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego), a także art. 80 k.p.a. (swobodna ocena dowodów). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego. W świetle brzmienia art. 18 ust. 3a u.o.w.w.t. obowiązkiem organu wydającego opinię w trybie art. 106 K.p.a. jest ustalenie treści uchwał podjętych przez radę gminy na podstawie przepisu art. 12 ust. 1 - 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości to jest ustalenie jaka jest maksymalna liczba zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, jaka jest maksymalna liczba zezwoleń odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Organ I instancji zebrał materiał dowodowy pozwalający mu na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Ustalił mianowicie, że proponowany przez skarżącą Spółkę punkt sprzedaży alkoholu spełnia formalne warunki lokalizacyjne wynikające z przepisów prawa miejscowego to jest uchwały Nr III/15/2018 Rady Miasta Łukowa z dnia 19 grudnia 2018 r. Komisja ustaliła również, że na dzień opiniowania (wydania postanowienia) limit zezwoleń zarówno w zakresie jednego jak i drugiego rodzaju napojów alkoholowych (które obejmował wniosek Spółki) był już wyczerpany. Komisja rozwiązywania problemów alkoholowych nie prowadzi postępowania głównego, dlatego wnioski rozpatruje w postępowaniu zgodnie z chronologicznym ich wpływem od organu prowadzącego postępowanie główne w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Z akt sprawy wynika, że w analizowanej sprawie komisja opiniowała wnioski według kolejności przekazywania ich przez organ administracyjny prowadzący postępowanie główne. W konsekwencji uznać należy, że opinia Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych uwzględniała prawo miejscowe zarówno w zakresie limitu zezwoleń, jak i w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W literaturze prawniczej wyrażono pogląd, że zajęcie stanowiska przez inny organ w trybie art. 106 K.p.a. - w analizowanym przypadku wyrażenie opinii przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych - nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Organ współdziałający nie jest bowiem organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie od sprawy, w której toczy postępowanie główne, lecz wypowiada się "jedynie" w ramach sprawy, która zawisła już przed organem prowadzącym postępowanie główne. Organ współdziałający oraz organ prowadzący postępowanie główne działają w ramach tego samego postępowania administracyjnego. Można stwierdzić, że postępowanie wpadkowe jest niejako etapem postępowania głównego. Z tej przyczyny stwierdzić należy, że skoro organ prowadzący postępowanie główne (Burmistrz Miasta Łukowa) prowadził je jedynie w zakresie wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu na rzecz A. Spółki jawnej z siedzibą w Ł. organ współdziałający (Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych) nie był uprawniony do samodzielnego rozszerzenia kręgu podmiotów, których opiniowanie dotyczy, tym bardziej, że opinie co do pozostałych podmiotów, z uwagi na wcześniejszy wpływ do organu, zostały wydane w terminie wcześniejszym. Ewentualne wadliwe prowadzenie postępowania głównego nie może, w omawianym zakresie, skutkować stwierdzeniem wadliwości prowadzenia postępowania przez organ współdziałający. Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia, przez organy współdziałające, art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Organy ustaliły fakty i zdarzenia, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, ocena materiału dowodowego dokonana została przez organ zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). Dokonana ocena jest spójna, logiczna, zgodna z wiedzą i zasadami doświadczenia życiowego. Nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do obywateli (art. 8 K.p.a.), bowiem czynności podejmowane przez organy były dla skarżącej jawne i należycie komunikowane. Nie naruszono uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu (w art. 10 K.p.a.), bowiem mogła brać udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Dokonane w sprawie ustalenia - w szczególności stwierdzenie, że w czasie kiedy rozpatrywano wniosek Kasatora limit możliwych do wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy był już wyczerpany - skutkować musi stwierdzeniem, że bezzasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego (pkt 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej). Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że nie ma usprawiedliwionych podstaw.