I OSK 3279/19

Dnia 21 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1128/19 w sprawie ze skargi B. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 marca 2019 r. nr GZ.gn.625.78.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2019 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 marca 2019 r. nr GZ.gn.625.78.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 20 sierpnia 2018 r. nr IGR-VIII.7511.1.16.2012.jd; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Naczelnik Gminy P., działając na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr [...], poz. 161), oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), decyzją z 2 września 1976 r. orzekł o przejęciu na własność Państwa, od B. C., nieruchomości rolnej jako opuszczonej, o powierzchni 0,94 ha, składającej się z działek nr [...] i [...], położonej w G.. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, po rozpatrzeniu wniosku Z. A., decyzją z 5 kwietnia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy P.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 23 listopada 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania Z. A., uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 5 kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 4 grudnia 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność swojej decyzji z 23 listopada 2016 r. z uwagi na to, że została skierowana do osoby zmarłej. Następnie decyzją z 15 marca 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, rozpatrując odwołanie podtrzymane przez M. P., uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 5 kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z 20 sierpnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z 2 września 1976 r. Wojewoda stanął na stanowisku, iż zostały spełnione przesłanki określone w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Gospodarstwo w G., w chwili wydania zaskarżonej decyzji, było opuszczone, ziemia nie była uprawiana, ani poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym. Ponadto organ I instancji nie dopatrzył się oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu, na podstawie którego orzeczenie Naczelnika Urzędu Gminy P. z 2 września 1976 r. a rozstrzygnięciem nim objętym, wobec czego przyjął, że nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności badanej decyzji. W następstwie rozpatrzonego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju wsi decyzją z 4 marca 2019 r. uchylił w całości decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 20 sierpnia 2018 r. i stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika Gminy P. z 2 września 1976 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Tymczasem postępowanie prowadzone przez Naczelnika Gminy P. toczyło się z udziałem B. C., chociaż Naczelnik w uzasadnieniu decyzji z 2 września 1976 r. wskazał, że B. C. zmarł w 1974 r., a pomimo posiadania tej wiedzy, decyzja Naczelnika została skierowana do B. C., a więc do osoby zmarłej, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., co w ocenie organu II instancji oznacza, że decyzja Naczelnika Gminy P. została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Niezależnie od tego, w ocenie Ministra, decyzja Naczelnika Gminy P. zawiera również inną wadliwość, która kwalifikuje to rozstrzygnięcie do wyeliminowania z obrotu prawnego, polegającą na tym, że z prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w Mrągowie z 14 grudnia 1974r. wynika, iż spadek po B. C. nabył Skarb Państwa, a zatem skoro Skarb Państwa był współwłaścicielem przejętej nieruchomości, to brak było podstaw, aby grunty te zostały przejęte na własność Państwa. Skargę na decyzję Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 4 marca 2019 r. wywiodła B. A., W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej P.p.s.a.). Sąd I instancji doszedł do przekonania, że na żadnym etapie sprawy, działające w niej organy administracji nie poddały należytej weryfikacji wniosku inicjującego postępowanie, pod względem ustalenia jego rzeczywistej treści, a w konsekwencji określenia prawidłowego trybu dalszego postępowania. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z 10 lipca 2012 r. złożonym przez Z. A., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Powyższe pismo zostało oznaczone jako "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji", ze wskazaniem w dalszej części, iż chodzi o decyzję Urzędu Gminy P. z 2 września 1976 r. Pełnomocnik wnioskodawczyni podniósł, że wskazana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w postępowaniu pominięto stronę, tj. Z. A., której nie doręczono tej decyzji. Działając na skutek powyższego wniosku, organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, o czym zawiadomił w piśmie z 30 listopada 2012 r., nie dostrzegając wyraźnej sprzeczności między tytułem pisma a powołaną w jego treści podstawą zgłoszonego żądania, która w sposób jednoznaczny nawiązuje do uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanki uruchomienia innego niż stwierdzenie nieważności trybu nadzwyczajnego, tj. trybu wznowienia postępowania administracyjnego w związku z tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Niedostrzeżenie tej widocznej na pierwszy rzut oka rozbieżności, a przez to niepodjęcie dalszych czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistej treści wniosku, np. poprzez skierowanie do wnioskodawczyni stosownego pisma informującego o powyższej okoliczności i jednocześnie wzywającego do sprecyzowania wniosku, Sąd I instancji uznał za poważną wadę postępowania, bowiem organ ukierunkował swoje dalsze kroki na działanie w określonym trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji, choć treść wniosku wskazuje, że co najmniej konieczne było rozważenie, iż zastosowanie powinien mieć wspomniany już tryb wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż zasadnicza okoliczność wzruszenia kwestionowanej we wniosku decyzji zbieżna jest właśnie z przesłanką uruchomienia tego trybu, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że wobec wykazanych w tym zakresie zaniechań, nie można przesądzić, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało z całą pewnością prawidłowo wszczęte, a zatem, że mogło ono w ogóle toczyć się w trybie, który de facto zastosował organ – wszak nie wynikało to bezspornie z treści wniosku z 10 lipca 2012 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny upływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm., dalej jako: K.p.a.), poprzez wadliwe uznanie, że organy orzekające w sprawne naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zaś zasadę prawdy obiektywnej poprzez niepoddanie należytej weryfikacji wniosku inicjującego postępowanie, pod względem ustalenia jego rzeczywistej treści, a w konsekwencji określenia prawidłowego trybu postępowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. poprzez wadliwe przypisanie Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenia wymienionego przepisu, polegającego na braku analizy wniosku zawierającego żądanie wszczęcia postępowania w ramach obowiązków, jakie ciążą na organie odwoławczym zgodnie z zasadą dwuinstancyjności; - podniesione powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku gdyby Sąd nie dopuści! się tych uchybień treść wyroku mogłaby być inna, a w konsekwencji Sąd ten nie uchyliłby zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która odpowiada prawu oraz decyzji pierwszoinstancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.,), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty o charakterze procesowym. Zdaniem jej autora, kontrolowany sąd wadliwie uznał, że organy orzekające w sprawie naruszyły podstawowe zasady procedury administracyjnej, nie poddając należytej weryfikacji wniosku inicjującego niniejsze postępowanie. W świetle art. 61 § 1 K.p.a nie może budzić wątpliwości, że organ jest związany żądaniem wniosku, który prowadzi do wszczęcia postępowania w sprawie, a jednocześnie określa przedmiot sprawy. Tylko wówczas gdy wniosek budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ zobowiązany jest wyjaśnić jego rzeczywisty sens, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ administracji nie jest w żadnym razie uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Tylko strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Ma rację autor kasacji, że kontrolowany sąd oceniając treść pisma wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie postąpił wbrew tym zasadom. W istocie bowiem wniosek z 10 lipca 2012 r., sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika nie budzi wątpliwości co do intencji jego autora. Wynika z niego klarownie, że w oparciu o art. 156 § 1 K.p.a. domagano się stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej. Trafnie autor kasacji wskazał, że o kwalifikacji żądania nie mogło decydować powołanie się we wniosku na brak udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 2 września 1976 r. To strona decyduje jaką drogę wybiera by dochodzić swych praw. W niniejszej sprawie wola skorzystania z instytucji stwierdzenia nieważności wynika z zakresu pełnomocnictw, w którym wnioskodawczyni, a później jej spadkobierczyni upoważniły do prowadzenia sprawy o stwierdzenie nieważności we wszystkich instancjach. Treść odwołania z dnia 17 września 2018 roku, sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika potwierdzała konsekwentne dążenie strony inicjującej postępowanie do unieważnienia decyzji z dnia 2 września 1976 r. Determinacja z jaką ta strona w trakcie całego postępowania administracyjnego wyrażała zamiar prowadzenia postępowania nieważnościowego, czyniła nieuzasadnionymi zarzuty co do niezbadania rzeczywistej treści żądania. W okolicznościach niniejszej sprawy wbrew stanowisku Sądu I instancji czynienie przez organ sugestii, by strona swych praw dochodziła w innym trybie uznać należało za niedopuszczalne, gdyż sugerowałoby w istocie konieczność zmiany kwalifikacji prawnej żądania wbrew intencjom autora. Mając na względzie powyższe zgodzić należało się z zarzutami skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 61 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy należało wyrok Sądu I instancji uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz 2095 ze zm.).