II SA/Kr 195/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. G. kwotę 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy K. decyzją z dnia 28 lipca 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 § 1 i art. 59 ust 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 14 ust 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r o lasach po rozpatrzeniu wniosku S. G. nakazał właścicielowi działki ewid. nr [...] obręb S. Gmina K. tj. małżonkom J. H. i M. H. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. uchwalonym dnia 16 sierpnia 2005 roku uchwałą nr [...] Rady Gminy K. w terminie jednego miesiąca od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż właścicielem działki nr [...] obręb S. gmina K. jest J. H. oraz M. H.. Ponadto ustalono, że właściciel wskazanej nieruchomości dokonał nasadzenia drzew. Czynność ta stanowi czynność zalesienia, o której mowa w art. 14 § 1 ustawy o lasach. Zgodnie z treścią art. 14 ust 3 ustawy o lasach grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z treścią art. 4 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania terenu. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Podstawowym zatem instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i dopiero w przypadku jego braku funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania terenu przejmują decyzje administracyjne, co wynika z treści art. 4 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren stanowiący działkę ew. nr [...] został zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego G. K. uchwalonym uchwałą rady G. K. Nr [...] z dnia 16 sierpnia 2005 r. przeznaczony pod zabudowę pensjonatową, pensjonatowo-sanatoryjną w obszarach predysponowanych do osuwania oznaczonych symbolem 2.8. MP/UZ/o. Dodatkowo z pisemnych wyjaśnień J. Z. nie wynika aby czynność dokonana przez właścicieli spornej nieruchomości była konsekwencją rozmowy jaką przeprowadziła z M. H.. J. Z. nie uzgadniała zmiany użytku rolnego na użytek leśny, wskazując że leży to w kompetencji Starosty a nie Wójta Gminy K.. W ocenie organu, zalesienie wskazanej nieruchomości stanowi samowolną zmianę sposobu jej użytkowania bowiem było to sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Małżonkowie H. dokonali zatem samowolnie zmiany sposobu użytkowania gruntu, co w ocenie organu skutkuje nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uznać należy, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zmianą zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 ustawy. Przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją jest zagospodarowanie nieruchomości w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatem stwierdzić należy, że powstała konieczność zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. nakazanie właścicielowi działki nr [...] przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. H. i M. H. zarzucając naruszenie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 14 ust. 1 ustawy o lasach przez bezzasadne przyjęcie, że przez fakt legalnego posadzenia drzew na działce [...] doszło do "zmiany zagospodarowania terenu niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego", art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a poprzez niewyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego i brak oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, art. 107 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 K.p.a. przez nieprecyzyjne sformułowanie rozstrzygnięcia i niepełne uzasadnienie faktyczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 listopada 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że analiza art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do nakazania właścicielowi (lub użytkownikowi) nieruchomości przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. W ocenie organu przepis odnosi się do terenów nie posiadających planu miejscowego, bowiem tylko wówczas zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego, wykonania innych robót budowlanych, bądź zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części), a także zmiana zagospodarowania terenu nie wymagająca pozwolenia na budowę wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Decyzji takich nie wydaje się na terenach posiadających obowiązujący plan miejscowy ponieważ w takich terenach inwestycja lokalizowana jest na podstawie planu miejscowego, natomiast w przypadku jego braku - na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji, inwestycji celu publicznego, bądź (odpowiednio) decyzji o warunkach zabudowy. Literalne brzmienie przedmiotowego przepisu jest zbyt oczywiste, i wyklucza w ocenie organu możliwość innej, w tym teleologicznej i systemowej wykładni, która dopuszczałaby zastosowanie przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 także w przypadku zmiany zagospodarowania terenu (o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy) niezgodnej z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca odstąpił jednak od prawnej regulacji postępowania organów administracji w takich przypadkach, co oznacza, że brak jest podstawy orzekania o nałożeniu obowiązku "przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania". Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. G. zarzucając naruszenie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędna wykładnię polegającą na uznaniu, że nakazanie przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stan zgodny z miejscowym planem jest to stan, który umożliwia wykorzystanie gruntu w sposób wskazany w planie. Za "poprzedni" stan zagospodarowania należy z kolei uznać stan zagospodarowania, który istniał przed niezgodnym z prawem zalesieniem terenu. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm., dalej; P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności decyzji organu II instancji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylającej decyzję organu I instancji Wójta Gminy K. , którą to decyzją nakazano właścicielowi działki nr [...] przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według organu II instancji podstawa prawna dokonanego nakazu – art. 59 ust 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm. (dalej; ustawa) dotyczy jedynie zmiany zagospodarowania terenu, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie znajduje zatem zastosowania do terenów dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest uchwalony. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust 1). Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust 2). W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości(ust 3). Literalnie odczytując wyżej przytoczone przepisy, należało by się zgodzić z organem odwoławczym, iż dotyczą one wyłącznie terenów nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zmiany zagospodarowania tego terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę a dokonanego została bez wymaganej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Taka wykładnia przepisu nie uwzględnia jednak faktu, że systemowe ujęcie problemu bezprawnej zmiany przeznaczenia terenu sprzeciwia się wąskiemu, literalnemu rozumieniu art. 59 ust 3 ustawy - przede wszystkim zakresu jego stosowania. Skoro bowiem ustawodawca uznał, iż zmiana przeznaczenia terenu dla którego nie ustanowiono prawa miejscowego a więc terenu, którego przeznaczenie nie jest determinowane normatywnie, dokonane bez decyzji administracyjnej ustalającej warunki zmiany tego przeznaczenia tj. bez aktu nie mającego charakteru normatywnego, jest swego rodzaju deliktem administracyjnym i właściwy organ administracji winien nakazać przywrócenie stanu poprzedniego - stanu z przed dokonania bezprawnej zmiany przeznaczenie, to tym większym deliktem – aktem wymagającym od organu administracji by władczo nakazał przywrócenie stanu poprzedniego, jest zmiana przeznaczenia terenu, którego to przeznaczenie jest determinowane normatywnie przez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ zaś brak regulacji ustawowej, która by problematykę zmiany przeznaczenia terenu objętego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiany niezgodnej z zapisami tego planu normowała, w ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przepis art. 59 ust 3 należy stosować posiłkowo do zmiany przeznaczenia terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niezgodnie z zapisami tego planu. Stanowisko podobne zajął Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r.II OSK [...]. wskazując, iż "przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i 'gospodarowaniu przestrzennym U. 2003 Nr [...], poz. 717 ze zm. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. koniecznym jest sięgnięcie do wykładni celowościowej i systemowej, a nie ograniczenie się do literalnego brzmienia przepisu. Należy przy tym podkreślić, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. I tak, w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art 59 ust. 2 u.p.zp. (braku planu miejscowego), właściwy organ administracyjny dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem; tym instrumentem jest możliwość wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Również w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym czy też nieposiadającym planu właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r. podkreślił, iż interpretując przepis art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1) należy uznać, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku, dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2017 r. II OSK [...] także zajął stanowisko analogiczne do wyżej prezentowanego ukazując, iż " ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koniecznym jest sięgnięcie do innych metod wykładni niż tylko wykładnia gramatyczna. Literalne brzmienie tego przepisu mogłoby bowiem wskazywać, że uprawnienia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania w drodze decyzji nakazów wymienionych w punktach 1 i 2 ust. 3 odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego. Jednak wykładnia celowościowa i systemowa prowadzi do wniosku, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne. W państwie prawa jakim jest Rzeczpospolita Polska niezbędna jest w tej sytuacji odpowiednia, przeciwdziałająca reakcja ze strony powołanych do tego organów państwa". Konkludując tę część rozważań wskazać należy, iż stanowisko organu odwoławczego, iż art. 59 ust 3 ustawy nie stosuje się do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy za wadliwe. W ocenie sądu należy zająć także stanowisko, co do meritum sprawy tj. czy dozwolona jest zmawia zagospodarowania terenu objętego zapisami planu w obszarze, który przewiduje inne niż leśne przeznaczenie np. zabudowy pensjonatowej na zagospodarowanie leśne. Co do zasady taka zmiana powinna być traktowana jako zmiana bezprawna a więc objęta dyspozycją art. 59 ust 3 ustawy. Sąd zwraca jednak uwagę, iż zmiana przeznaczenia terenu z nieleśnego na leśne wykorzystanie nie jest tożsama z dokonaniem nasadzeni drzew na danym obszarze. Wykorzystanie terenu na cele leśne musi bowiem pozostawać w zgodności z normami prawnymi, które definiują co jest lasem a aspekcie prawnym. I tak zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 788 z późn. zm.) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 2 października 2015 r. II OSK [...] definicja lasu pozostaje bez związku z pojęciem nieruchomości gruntowej oraz uprawnień majątkowych przysługujących do tej nieruchomości. Z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy z 1991 r. o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ww. ustawy. Także w wyroku z dnia z dnia 23 kwietnia 2013 r. I OSK [...] to, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem w znaczeniu prawnym (por. także wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK [...]) Stanowisko wyrażone w w/w wyrokach zasługuje na pełną aprobatę. Lasem nie jest każdy teren zadrzewiony, ale teren o powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną a więc nie tylko drzewami ale i krzewami oraz runem leśnym i co do zasady przeznaczony do produkcji leśnej. Teren niespełniający w/w kryteriów a zatem mniejszy niż 0.10 ha a pokryty roślinnością leśną tj. drzewami, krzewami i runem leśnym lub teren o powierzchni większej niż 0.10 ha ale nie poryty drzewami, krzewami oraz runem leśnym i niesłużący do produkcji rolnej nie jest lasem. Samo zadrzewienie ternu nie wpływa na zmianę przeznaczenia terenu nieleśnego na leśny. Jak mowa wyżej aby taki stan zaistniał, teren którego zmiana przeznaczenia dotyczy musi spełniać kryteria przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia o których mowa w art. 3 ustawy. Organ winien zatem nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. jeżeli by ustali że wbrew zapisom planu, który dla terenu działki nr [...] ustalił przeznaczenie zabudowy pensjonatowej i pensjonatowo-sanatoryjnej, skarżący działkę tę na obszarze co najmniej 0,10 ha pokrył roślinnością leśną tj. drzewami, krzewami i runem leśnym przeznaczając ten teren do produkcji leśnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.