III SA/Wr 1525/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Bogumiła Kalinowska, , Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego w W utrzymał w mocy decyzję L WITD z dnia r., nr (...) nakładającą na W W (dalej: skarżący, strona) karę pieniężną w kwocie 8 000 zł. Z ustaleń poczynionych w sprawie przez organy wynika, że w dniu (...) r. (...) pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w G W., w wyniku kontroli na drodze krajowej nr (...) (....km) stwierdzili, że kierujący zespołem pojazdów składającym się z pojazdu marki (...) o nr rej. (...) oraz naczepy marki (...) o nr rej. (...) VV – obywatel U, wykonywał międzynarodowy transport drogowy w imieniu skarżącego, prowadzącego działalność pod nazwą "(...) ". Na podstawie okazanych dokumentów (...) ustalono, że w dniu kontroli wykonywany był międzynarodowy przewóz rzeczy na trasie(...) – (...) . Kierowca okazał do kontroli m.in. wypis z licencji nr (...) na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, nie okazał natomiast świadectwa kierowcy. Pismem z dnia (...) r. L Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomi stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. W toku postępowania strona złożyła wyjaśnienia w sprawie pismem z dnia (...) r., wnioskując o umorzenie postępowania. Skarżący powołał się na art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, podnosząc, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia oraz że nastąpiło ono wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. W okresie objętym kontrolą przewóz miał bowiem wykonać inny kierowca, jednak nie mógł on wykonać zlecenia i, stąd ostatecznie transport realizował V V. Powołaną na wstępie decyzją z (...) r. organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 złotych. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosłasła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w I instancji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzuciła organowi, że nie zastosował w sprawie art. 92c utd, podczas gdy naruszenie przepisów nie było przez stronę zawinione, a wykonanie transportu przez obywatela U, mimo braku świadectwa kierowcy, było uzasadnione szczególnymi okolicznościami. Skarżący twierdzi, że powierzył wykonanie przewozu kierowcy VV, gdyż posiadający wymagane uprawnienia kierowca nie mógł wykonać zlecenia. W odwołaniu podkreślono, że VV posiada wszelkie uprawnienia zawodowe i został przez skarżącego legalnie zatrudniony. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją GITD utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ w uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 32b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) – dalej: utd, wskazując, że określa on warunki wydania świadectwa kierowcy i że wydaje się je na wniosek przedsiębiorcy posiadającego licencję wspólnotową. Następnie organ przywołał art. 87 ust. 1 utd, z którego wynika, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli także świadectwo kierowcy. Naruszenie tego obowiązku skutkuje nałożeniem na przewoźnika kary na podstawie zał. 3 do ww. ustawy, lp.3.3., w związku z art. 92a ust. 1 utd. GITD nie zgodził się postawionymi mu zarzutami naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego. Wskazał, że okoliczności, w jakich doszło do naruszenia przepisów utd nie budzą wątpliwości, zaś ustaleń dokonano w oparciu o czynności kontroli oraz z poszanowaniem przepisów procedury. Odnośnie podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 utd poprzez jego niezastosowanie organ uznał ten zarzut za bezzasadny i wskazał, że konieczność wykonania transportu przez kierowcę nieposiadającego świadectwa kierowcy nie jest okolicznością, na którą strona nie miała wpływu, lecz świadomą decyzją przedsiębiorcy chcącego zrealizować zadanie przewozowe, pomimo niespełnienia przez kierowcę wszystkich wymaganych przez ustawę warunków. W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie, o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania i zwrot na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła organowi: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a zwłaszcza poprzez niepełną analizę mających znaczenie dla rozstrzygnięcia szczególnych okoliczności towarzyszących naruszeniu, na które powoływał się skarżący; b) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego z pominięciem kwestii istotnych dla oceny prawidłowości wydanej decyzji, w tym bezpodstawne przyjęcie, że wszystkie okoliczności faktyczne wskazujące na zasadność nałożenia kary finansowej na skarżącego zostały wykazane, z jednoczesnym nieuwzględnieniem wszystkich szczególnych okoliczności towarzyszących naruszeniu; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 utd poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. W uzasadnieniu skargi podtrzymano i rozwinięto argumentację podniesioną wcześniej w odwołaniu. O spełnieniu przez skarżącego przesłanki ekskulpacyjnej z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd świadczył, zdaniem strony, fakt że transport w dniu (...) r. miał pierwotnie realizować inny kierowca, posiadający wszystkie wymagane prawem dokumenty. Planując i organizując przewóz skarżący dołożył należytej staranności, aby przewóz przebiegał w sposób prawidłowy i zgodnie z obowiązującymi przepisami, co dotyczyło również doboru kierowcy wyznaczonego do wykonania zadania. Na etapie organizacji transportu skarżący dopilnował więc, aby osoba, której powierza przewóz, posiadała odpowiednie uprawnienia i była należycie przygotowana. Jednakże organizując transport skarżący nie mógł przewidzieć, że w dniu planowanego transportu osoba docelowo wyznaczona do kierowania pojazdem nie będzie mogła podjąć się uprzednio zaplanowanego zlecenia z powodu nagłej choroby. Z uwagi zaś na pilność transportu, którego nieterminowa realizacja naraziłaby skarżącego na wielotysięczne kary konwencyjne oraz ze względu na brak innej kompetentnej osoby, która mogłaby zastąpić niedysponowanego kierowcę, załadunek został powierzony V V, który poza świadectwem kierowcy spełniał wszystkie wymogi formalne do wykonania transportu. W innych okolicznościach przewóz nie zostałby zlecony osobie nieposiadającej wymaganego prawem dokumentu. Odpowiadając na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, to znaczy zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że decyzja podlega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższy zakres kognicji Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zastosowane przez organ przepisy krajowe oraz oparte na nich sankcję znajdują swoje oparcie w regulacjach unijnych – przede wszystkim w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych. Rozporządzenie to ma zastosowanie do przewoźników zarobkowo trudniących się międzynarodowym przewozem rzeczy, do grona których niewątpliwie zaliczyć należy skarżącego, prowadzącego działalność zarobkową pod nazwą "(...) ", w zakresie i na zasadach wynikających z licencji na wykonywanie tego rodzaju transportu nr (...) Celem powołanego wyżej rozporządzenia było ustanowienie wspólnej polityki transportowej poprzez określenie wspólnych reguł mających zastosowanie do rynku międzynarodowych przewozów drogowych rzeczy i zapewnienie spójnych ram prawnych dla międzynarodowych przewozów drogowych rzeczy w UE (pkt 2 i 3 preambuły). Nałożenie na przewoźników korzystających z usług kierowców będących obywatelami państw trzecich obowiązku wyposażenia ich w świadectwo kierowcy miało za zadanie umożliwienie państwom członkowskim skutecznej kontroli, czy tacy kierowcy są legalnie zatrudnieni lub legalnie pozostają do dyspozycji przewoźnika odpowiedzialnego za dany przewóz. Jest to zasada ogólna wyrażona w art. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym wykonywanie przewozów międzynarodowych wymaga posiadania licencji wspólnotowej oraz - jeśli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego - świadectwa kierowcy. Kontrola ta ma zapobiegać naruszaniu reguł konkurencji przez przewoźników wykonujących zarobkowo międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy. W art. 5 ust. 1 powyższego rozporządzenia doprecyzowano krąg przewoźników, wobec których wymagane jest świadectwo kierowcy, do których zaliczyć należy przewoźników, którzy posiadają licencję wspólnotową (pkt a) oraz legalnie zatrudniają w tym państwie członkowskim kierowcę, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, albo w sposób legalny korzystają z usług kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy 2003/109/WE, pozostającego w dyspozycji tego przewoźnika zgodnie z warunkami zatrudnienia i kształcenia zawodowego określonymi w tym państwie członkowskim na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych oraz w odpowiednich przypadkach lub na mocy układów zbiorowych, zgodnie z regułami stosowanymi w tym państwie członkowskim (pkt b). Świadectwo kierowcy jest wydawane przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika na wniosek posiadacza licencji wspólnotowej każdemu kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE i jest przez tego przewoźnika legalnie zatrudniony, lub każdemu kierowcy pozostającemu w jego dyspozycji, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu tej dyrektywy. Każde świadectwo kierowcy poświadcza, że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony zgodnie z warunkami określonymi w ust. 1 (ust. 2). Świadectwo kierowcy należy, zgodnie z art. 5 ust. 6 rozporządzenia Nr 1072/2009, do przewoźnika, który przekazuje je do dyspozycji kierowcy wskazanemu w świadectwie, podczas gdy kierowca prowadzi pojazd, korzystając z licencji wspólnotowej wydanej temu przewoźnikowi. Uwierzytelniony wypis ze świadectwa kierowcy wydany przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika jest przechowywany w lokalach przewoźnika, natomiast świadectwo jest okazywane na wniosek każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Podstawą zastosowania przywołanych wyżej regulacji w niniejszej sprawie był art. 32a utd, zgodnie z którym do kierowcy niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zatrudnionego przez przedsiębiorcę mającego siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wykonującego międzynarodowy transport drogowy rzeczy, stosuje się przepisy Unii Europejskiej dotyczące świadectwa kierowcy. W myśl rozwiązań przyjętych przez polskiego ustawodawcę w art. 32b ust. 1 utd, Główny Inspektor Transportu Drogowego, w drodze decyzji administracyjnej, wydaje, odmawia wydania, zmienia albo cofa świadectwo kierowcy. Świadectwo kierowcy wydaje się na wniosek przedsiębiorcy, posiadającego licencję wspólnotową, złożony na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego (ust. 2). Świadectwo kierowcy wraz z wypisem ze świadectwa kierowcy wydaje się przedsiębiorcy na okres do 5 lat ( ust. 3). Zakres danych, jakie powinien zawierać wniosek o wydanie świadectwa, będących podstawą jego wydania, określony został w art. 32b ust. 4 i 5 utd. Obowiązek posiadania świadectwa kierowcy w czasie wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej został sformułowany w art. 87 ust. 4 utd, zgodnie z którym podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli także świadectwo kierowcy, jeżeli jest wymagane (poza dokumentami wymienionymi w ust. 1). Niedopełnienie tego obowiązku podlega karze pieniężnej, stosownie do brzmienia art. 92a ust. 1 utd, w wysokości od 50 złotych do 10000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10000 złotych (ust. 2). Wysokość kary finansowej w rozpoznawanym przypadku została określona w wykazie zawartym w załączniku nr 3 do ustawy, lp.3.3. - 8000 (osiem tysięcy) zł, za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. Odnosząc treść przywołanych regulacji prawnych do okoliczności rozpoznawanej sprawy zauważyć należy w pierwszej kolejności, że skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych kontroli, a więc tego, że w dniu (...)r. V V, obywatel U, kierując zespołem pojazdów składającym się z pojazdu marki (...) o nr rej. (...) oraz naczepy marki (...) o nr rej. (...) dokonywał na rzecz skarżącego międzynarodowego przewozu rzeczy na trasie (...) – (...) Nie jest kwestionowany również fakt, że kierowca nie okazał do kontroli świadectwa kierowcy. Ponadto z informacji uzyskanych przez organ z Biura ds. Transportu Międzynarodowego GITD organu wynika, że do dnia (...) r. skarżący nie występował z wnioskiem o wydanie świadectwa kierowcy dla obywatela U, VV. W świetle powołanych wyżej przepisów, to na skarżącym, jako przewoźniku, spoczywał obowiązek zabezpieczenia, by dokonujący transportu kierowca posiadał całą wymaganą od przewoźnika na czas przewozu dokumentację, w tym świadectwo kierowcy, gdy jest ono wymagane. Tego obowiązku skarżący bezspornie nie dopełnił. Nie można przy tym zgodzić się z argumentacją podniesioną w skardze, zmierzającą do wykazania, że przewoźnik mnie miał wpływu na powstanie naruszenia, które powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Po pierwsze, podkreślenia wymaga, że odpowiedzialność przewoźnika za naruszenia obowiązków i warunków przy transporcie drogowym jest typową odpowiedzialnością administracyjną, opartą na zasadzie ryzyka. Oznacza to, że organ orzekający o konsekwencjach niedopełnienia przez stronę nałożonych tą ustawą obowiązków lub naruszenia zakazów nie ma obowiązku badania z urzędu wszelkich okoliczności podmiotowych zdarzenia, takich jak np. wina przewoźnika czy stopień jego przyczynienia się do powstania naruszenia. Słusznie zatem GITD stwierdził w zaskarżonej decyzji, że jego obwiązki ograniczały się do stwierdzenia naruszenia przepisu prawa materialnego oraz określenia w decyzji kary administracyjnej. W tym kontekście zatem nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów art. 77 i art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego pod kątem ustalenia szczególnych okoliczności towarzyszących zdarzeniu. Skoro bowiem ustawa nie uzależnia powstania naruszenia polegającego na nieokazaniu wymaganego świadectwa kierowcy od tego rodzaju szczególnych okoliczności, nie było podstaw do ich badania. Nie sposób również dopatrzeć się uchybienia przez organ ww. przepisom kodeksu postepowania administracyjnego poprzez niezbadanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, które mogły wpłyną na ewentualne zwolnienie skarżącego od odpowiedzialności na zasadach określonych w art. 92 c ust. 1 pkt 1 utd. W myśl tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (pkt 1) lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ (pkt 2). Ciężar wykazania, że w sprawie zachodziły powyższe przesłanki ekskulpacyjne spoczywa przy tym na przewoźniku. To on powinien zatem w szczególności wskazać, jakie konkretnie okoliczności i zdarzenia, decydujące o powstaniu naruszenia przepisów ustawy miały charakter nieprzewidywalny, jak również wykazać dlaczego powstanie naruszenia pozostawało poza strefą jego wpływu. W niniejszej sprawie spełnienia warunków z art. 92 c ust. 1 pkt 1 utd skarżący upatrywał w fakcie, że w dniu kontroli transport kontrolowanym zespołem pojazdów miał być wykonywany przez innego kierowcę, jednak z powodu jego nagłej choroby okazało się to niemożliwe, a skarżący nie dysponował innym kierowcą, wobec czego zastępczo przewozu dokonał VV, który również był jego pracownikiem. Niewykonanie transportu na czas naraziłoby skarżącego na wielotysięczne kary konwencyjne. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie GITD trafnie ocenił, że powołane przez stronę w odwołaniu i ponowione w skardze argumenty nie stanowią o zaistnieniu okoliczności, o jakich mowa w art. 92 c ust. 1 pkt 1 utd. Kwestie dotyczące organizacji transportu, w tym także zabezpieczenia odpowiedniego zaplecza osobowego na wypadek choroby jednego z pracowników, należą do obowiązków przewoźnika dotyczących należytej organizacji pracy w swoim przedsiębiorstwie. Choroby pracowników nie są tego rodzaju zdarzeniem, którego pracodawca nie może i nie powinien był przewidywać ustalając terminy i zasady realizacji przyjętych zadań. Okoliczność, że w dniu przewidzianego terminowego transportu skarżący, jako przewoźnik, nie dopatrzył, by zabezpieczyć zastępstwo dla wyznaczonego kierowcy obciąża w tym wypadku skarżącego. W szczególności wobec argumentu, że VV był również pracownikiem skarżącego, posiadającym niezbędne uprawnienia w zakresie transportu, jako brak należytej staranności należy ocenić niewystąpienie do dnia (...) r. do właściwego organu o wydanie świadectwa kierowcy dla tego pracownika. Nie można również mówić w rozpoznawanej sprawie o braku wpływu skarżącego na powstanie naruszenia, skoro z własnej woli, z pełną świadomością powierzył wykonanie przewozu kierowcy, który nie posiadał w tym dniu wymaganego świadectwa kierowcy. Reasumując, w przekonaniu Sądu organy w rozpoznawanej sprawie orzekały na podstawie kompletnego materiału dowodowego, zebranego z zachowaniem wymogów wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., zaś oceny tego materiału odpowiada warunkom swobodnej oceny dowodów i nie narusza art. 80 k.p.a. Prawidłowo także zastosowano w sprawie powołane wyżej przepisy prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.