II OSK 2666/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 133/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 9 maja 2017 r. sygn. II SA/Kr 133/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2018 r., poz. 1302/, dalej: p.p.s.a.): - art. 3 ust. 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 42 - 44 i 47 k.p.a. poprzez zaakceptowanie stanowiska organów i przyjęcie domniemania skutecznego doręczenia stronie decyzji pomimo błędnej adnotacji doręczyciela, iż adresat odmówił przyjęcia przesyłki, w sytuacji gdy przesyłka nie została doręczona tak, jak stanowią to przepisy art. 42 - 44 k.p.a. i nie była do pełnomocnika strony adresowana; - art. 3 ust. 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, zaakceptowanie przez Sąd błędnie ustalonego przez organ stanu faktycznego i zaniechanie dokonania wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego korespondencja kierowana do pełnomocnika skarżącej, wskutek wskazania błędnego adresata korespondencji, nie została doręczona tak, jak stanowią to przepisy art. 42 - 44 k.p.a., a organ niewłaściwe zastosował art. 47 k.p.a. przyjmując domniemanie skutecznego doręczenia; - art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. mimo, że decyzja, której skarżąca żąda uchylenia, została wydana bez jej udziału jako strony postępowania. Na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przeciwko zaskarżonemu wyrokowi strona podniosła ponadto zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez naruszenie określonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie domniemania skutecznego doręczenia decyzji stronie, pomimo kierowania przesyłki wbrew przepisom art. 42 - 44 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że zastosowanie domniemania, o którym mowa w art. 47 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w przypadku prawidłowego doręczenia decyzji adresatowi i odmowy przyjęcia korespondencji przez adresata. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie wynika zaś, że korespondencja do pełnomocnika skarżącej kierowana była niezgodnie z przepisami art. 42 - 44 k.p.a. Skarżąca precyzyjnie wskazała adres, na jaki ma otrzymać korespondencję, tj.:" [...], [...]". Korespondencja była kierowana była zaś przez organ na błędny, nieistniejący adres tj. "ul. [...]". W tej sytuacji, zdaniem strony, doręczyciel powinien umieścić na przesyłce adnotację wskazującą na nieistnienie wskazanego adresu, a nie adnotację o odmowie przyjęcia korespondencji przez adresata. Organ nie tylko pominął ustawowy sposób doręczania korespondencji, ale mimo błędnego wskazania adresata zaakceptował błędną adnotację doręczyciela i zastosował domniemanie skutecznego doręczenia przesyłki, zaś skutki zaniedbania w zakresie obowiązku wskazania prawidłowego adresu strony obciążyły stronę postępowania - skarżącą. Takie działanie, zdaniem skarżącej kasacyjnie, narusza zaś określoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie osią sporu jest kwestia prawidłowości zastosowania art. 47 k.p.a. w odniesieniu do tego fragmentu stanu faktycznego rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy, który dotyczy prawidłowości doręczenia skarżącej w toku postępowania administracyjnego adresowanej do jej pełnomocnika przesyłki, zawierającej decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2015 r. o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Spór ten toczony jest na bazie niekwestionowanych ustaleń faktycznych obejmujących następujące fakty: skarżąca w postępowaniu administracyjnym reprezentowana była przez pełnomocnika z najbliższego kręgu rodzinnego, tj. ojca i jako adres do korespondencji wskazała ul. [...], [...]. Przesyłka zawierająca wspomnianą powyżej decyzję z [...] kwietnia 2015 r. zaadresowana została przez organ do pełnomocnika skarżącej na adres ul. [...] i dotarła do jej adresata, który po stwierdzeniu niekompletności umieszczonych na niej danych adresowych (brak numeru lokalu), z tego względu odmówił jej przyjęcia, co następnie w sposób wymagany prawem zostało odnotowane przez doręczyciela. Ustalenie te są bezsporne, a w związku z tym podniesiony w odniesieniu do nich zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 ust. 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Zarzuty kasacyjne oparte na omawianej podstawie prawnej służyć mogą do obalania istotnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych dokonanych przez organy lub ich braku, a nie do podważania dokonanej przez organ subsumcji prawnej, czyli podciągnięcia ustalonego stanu faktycznego pod pewien wzorzec, którym jest normatywny stan rzeczy, ujęty w normie prawnej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy zarzut strony, że w sprawie doszło do "wskazania błędnego adresata" jest zarzutem chybionym. Adresatem przesyłki zawierającej decyzję z [...] kwietnia 2015 r. był bowiem niewątpliwie pełnomocnik skarżącej. Wskazane powyżej bezsporne fakty, relewantne prawnie na gruncie art. 47 k.p.a., skutkowały przyjęciem przez Sąd I instancji, iż organ w sposób uprawniony uznał, że skutki doręczenia decyzji z [...] kwietnia 2015 r. powinny być ocenione przez pryzmat art. 47 § 2 k.p.a., który w takim przypadku znajdował zastosowanie. W warstwie stosowania prawa sprowadzało się do prawidłowego stwierdzenia przez Sąd I instancji w ślad za organem, że pismo nadane przedmiotową przesyłką zostało stronie skutecznie doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata – pełnomocnika skarżącej. Negując powyższe stanowisko skarżąca kasacyjne niesłusznie podnosi, że okoliczności dotyczące doręczenia kwestionowanej przesyłki podstaw do zastosowania art. 47 § 2 k.p.a. nie dawały, zapatrywanie to w całości opierając na wskazaniu, że słuszność odmowy przyjęcia przesyłki była wynikiem stwierdzenia przez jej adresata, iż wysłano ją na nieprawidłowy adres, a nieprawidłowość ta dotyczyła niewskazania numeru lokalu w nieruchomości położonej przy ul. [...]. Zapatrywanie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest odrzucić jako opierające się na niewłaściwym sposobie rozumienia przepisów obowiązującego prawa kształtujących zasady dokonywania doręczeń w postępowaniu przed organami administracji publicznej. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzają regułę bezpośredniego doręczenia pisma adresatowi. Wszystkie wyjątki od tej zasady należy interpretować ściśle, a warunki dopuszczające w tym zakresie odstępstwa muszą być przestrzegane rygorystycznie. Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.) lub w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 47 k.p.a. jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez pocztę lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz adnotacją włącza się do akt sprawy (art. 47 § 1 k.p.a.). W takich przypadkach uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata (art. 47 § 2 k.p.a.). Skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym nie są celem samym w sobie, lecz tylko środkiem służącym celowi, jakim jest sprawne procedowanie w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a ponadto mają charakter gwarancyjny zasadniczo wobec stron postępowania, nie zaś dla organu. Chodzi bowiem o zabezpieczenie praw procesowych strony poprzez stworzenie mechanizmów umożliwiających stronie zapoznanie się z treścią kierowanych do niej przez organ rozstrzygnięć oraz pism procesowych. Nie sposób nie dostrzec jednakże, że doręczenie jest również czynnością niejako "dwukierunkową", zbiorową, a to w tym sensie, że czynności podmiotu doręczającego polegającej na wręczeniu pisma towarzyszy czynność jego odebrania przez adresata. Przewidując możliwość udaremnienia urzędowego doręczenia pisma przez opornego adresata, skutkującą różnorodnymi negatywnymi skutkami dla postępowania związanymi z brakiem prawnej skuteczności doręczenia, ustawodawca poprzez regulację przyjętą w przepisie art. 47 § 2 k.p.a. ustanowił regułę umożliwiającą przypisaniu następstwom nieuzasadnionej odmowy przyjęcia pisma przez adresata skutków równoważnych doręczeniu właściwemu. Dla prawidłowości zastosowania art. 47 § 2 k.p.a., w świetle treści art. 47 § 1 k.p.a., relewantne są wyłącznie dwie okoliczności, po pierwsze to, czy doręczający umożliwił adresatowi odbiór przesyłki przez jej zaoferowanie (zob. G. Łaszczyca, A. Matan: Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Zakamycze 1998, Części pierwsze, rozdział VI , punkt 3), po drugie to, czy zwrócone nadawcy pismo zawiera adnotację doręczyciela o odmowie jego przyjęcia oraz datę odmowy. Taki wynik wykładni art. 47 § 2 k.p.a. koresponduje w całości ze stanowiskiem Sądu I instancji, który prawidłowo wskazał, że czynność doręczenia można uznać za skuteczną wówczas, gdy dokonano ją z zachowaniem wszystkich przesłanek określonych przez prawodawcę dla danego, wykorzystanego przez organ, sposobu doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny poprawnie stwierdził zatem, że z odmową przyjęcia pisma można mieć do czynienia jedynie wówczas, gdy doręczający wprost przekazał pismo adresatowi, natomiast adresat wyraźnie oświadczył doręczającemu, że pisma tego nie przyjmuje albo też w inny sposób uzewnętrznił wolę odmowy przyjęcia pisma. Rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że odmowa odbioru pisma musi mieć charakter wyraźny, a okoliczność tę ma potwierdzać stosowna adnotacja. Poprawne były też wnioski Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie, w jakim Sąd ten uznał, że warunki te kumulatywnie w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione. Kwestionowana przez skarżącą kasacyjnie adnotacja doręczyciela odpowiada faktowi odmowy odbioru przesyłki przez jej adresata, potwierdzonemu dodatkowo przez niego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zachowanie adresata polegające na świadomej, celowej odmowie przyjęcia przesyłki, motywowane (w warstwie werbalnej) subiektywnym przekonaniem o wadliwości doręczenia mającej źródło w niedostatecznie dokładnym oznaczeniu adresu, pomimo tego, że przesyłka dotarła do jej adresata, nie znosi skutku, o którym mowa w art. 47 § 2 k.p.a., tj. nie wyłącza w stosunku do niego domniemania, że pismo zastało doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata. Prawidłowe zastosowanie przez organy dyspozycji art. 47 § 2 k.p.a., wbrew stanowisku skarżącej, nie może być zarazem uznane za działanie organów naruszające zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Należy mieć na względzie, że zasada praworządności, o której mowa w art. 6 k.p.a., ma ścisły związek z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), gdyż od prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy zależy prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Zasada prawdy obiektywnej jest zaś jedną z podstawowych zasad procesowych, stanowiącą dyrektywę oparcia rozstrzygnięcia jedynie na okolicznościach, które faktycznie istnieją, a nie wyprowadzonych w drodze domniemań czy prawdach przyznanych przez stronę (M. Wierzbowski, [w:] Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, pod. red. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2005, s.19). Powyższe względy powodowały, że poprawność wniosku Sądu I instancji, iż strona postępowania administracyjnego musi liczyć się z tym, że nieuzasadniona odmowa przyjęcia pisma prowadzi do uznania doręczenia jako prawnie skutecznego i nie może traktować odmowy przyjmowania pism jako jeszcze jednego środka obrony własnych interesów, zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie budzi. Na tle tak ustalonych istotnych okoliczności sprawy nie zasługuje w konsekwencji na uwzględnienie stanowisko skarżącej, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji naruszył art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę [...] decyzji z [...] kwietnia 2014 r. skarżąca nie brała udziału z własnej winy. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji granic sprawy poddanej jego osądowi nie naruszył. W tym stanie rzeczy, mając na względzie, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił.