II OSK 2216/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 837/17 w sprawie ze skargi M. B. i A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 837/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. B. i A. B. (dalej także jako "skarżący" lub "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia kosztów postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Inowrocławia z [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd zwrócił uwagę, że Kolegium wydając zaskarżony akt stanęło na stanowisku, iż w postanowieniu ustalającym wysokość kosztów postępowania organ wypowiada się tylko o kosztach, które zostały przez niego poniesione do czasu zakończenia postępowania. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 264 k.p.a. organ nie może uwzględnić kosztów, których nie poniósł. W związku z powyższym wniosek o przyznanie poniesionych przez stronę kosztów związanych z oceną operatu szacunkowego, która sporządzona została w oparciu o przepis art. 157 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie mógł zostać uwzględniony. Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie zarzuciła naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że poniesione przez stronę koszty sprawdzenia operatów szacunkowych, potwierdzające rażącą wadliwość owych operatów, obciążają stronę. Dalej naruszenie art. 263 § 2 k.p.a. poprzez niezaliczenie do kosztów postępowania kosztów opinii – weryfikacji operatów szacunkowych, wykonanych przez rzeczoznawców majątkowych na zlecenie organu w toku postępowania w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, a poniesionych tymczasowo przez stronę - mimo że były kosztami bezpośrednio związanymi z rozstrzygnięciem sprawy i koniecznymi do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 20 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 837/17) uznał powyższą skargę za bezzasadną. Sąd na wstępie zdefiniował istotę sprawy sprowadzającą się do oceny, czy odmowa zwrotu kosztów poniesionych przez stronę i stanowiących koszty weryfikacji przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, pięciu operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie organu – była zgodna w prawem. Sąd I instancji przytoczył brzmienie art. 263 § 1 k.p.a. oraz art. 262 § k.p.a. i stwierdził, że ostatnio przywołany przepis wprawdzie normuje "rozdział" kosztów pomiędzy organem i stronami postępowania, lecz dotyczy tylko kosztów poniesionych przez organ. Przepis ten nie stanowi natomiast podstawy prawnej do przyznawania przez organ administracji na rzecz strony zwrotu poniesionych przez nią kosztów postępowania i to niezależnie od tego, czy koszty przeprowadzonego przez stronę dowodu okazały się istotne dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Na poparcie swego stanowiska sąd I instancji przywołał wyrok NSA z dnia 17 maja 2017r., sygn. II OSK 2877/15). Także przepis art. 263 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy, reguluje wyłącznie sprawę obliczania kosztów poniesionych przez organ prowadzący postępowanie. Także przepis art. 264 § 1 k.p.a. nie daje podstawy do orzekania przez organ zwrotu kosztów na rzecz strony postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. B. i A. B., żądając uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 837/17) i przekazania sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wyrokowi zarzucili naruszenie - bez wskazania kwalifikacji jako przepisów materialnych czy procesowych - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. a contrario, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że koszty poniesione przez stronę w celu potwierdzenia wadliwości operatów szacunkowych, nie mogą zostać zaliczone do kosztów postępowania administracyjnego. Tymczasem podstawą wydania decyzji powinien być prawidłowy operat szacunkowy, który został przyjęty za podstawę orzekania dzięki uprzedniej weryfikacji operatów wykonanych na zlecenie organu. Dalej zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 263 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, poprzez jego niezastosowanie i niezaliczenie do kosztów postępowania kosztów opinii stanowiących weryfikację nieprawidłowych operatów szacunkowych, a poniesionych tymczasowo przez stronę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyeksponowało okoliczność, że dzięki wydatkom poniesionym przez skarżących na weryfikację zleconych przez organ operatów szacunkowych na potrzeby wyceny nieruchomości w celu ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, została ustalona rynkowa wartość wycenianej nieruchomości. Zdaniem skarżących kasacyjnie - w świetle k.p.a. możliwość ponoszenia przez stronę kosztów postępowania jest wyjątkiem od zasady ponoszenia ich przez organ, a sytuacje, w jakich może mieć to miejsce reguluje art. 262 § 1 k.p.a. Do takich sytuacji można zaliczyć koszty weryfikacji operatów szacunkowych przez rzeczoznawców majątkowych. Koszty te zostały ponadto poniesione w tym celu, aby organ wydał decyzję na prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej ograniczyły się do naruszenia przepisów o kosztach zawartych w k.p.a. Oznacza to, że skarżący kasacyjnie nie podważają prawidłowości prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego i stosowania przepisów procesowych znajdujących zastosowanie przed sądem administracyjnym pierwszej instancji. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. a contrario poprzez błędną ich wykładnię i odmowę zaliczenia do kosztów postępowania administracyjnego kosztów poniesionych przez stronę. Zagadnienia kosztów postępowania administracyjnego znalazły swoją regulację w Dziale IX k.p.a. Stosownie do art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 k.p.a., a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Zasadą jest, że organ prowadzący postępowanie ponosi koszty związane z tym postępowaniem i jedynie w sytuacjach szczególnych i ściśle wymienionych w k.p.a. ostatecznie koszty postępowania będą poniesione przez stronę. Takim przepisem jest art. 262 § 1 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony: 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Koszty te ostatecznie obciążają stronę, ale nie oznacza to, że musi je osobiście lub przez pełnomocnika wcześniej ponieść. Cały czas bowiem są to koszty ponoszone przez organ administracji i w granicach czynności przez niego podejmowanych. Takie rozumienie przepisu art. 262 § 1 k.p.a. znajduje potwierdzenie w jego § 2. Mianowicie w uzasadnionych przypadkach organ może zażądać od strony złożenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania. Koszty zatem jako takie cały czas są wydatkowane przez organ, a jedynie strona składa na ich poczet zaliczkę. Dopiero kiedy jest wydawane postanowienie w sprawie kosztów postępowania na podstawie art. 264 § 1 k.p.a., organ może zobowiązać ostatecznie stronę do ich poniesienia w wypadkach określonych w art. 262 § 1 k.p.a. Natomiast w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny polega na tym, że strona – aby zabezpieczyć swoje interesy – poniosła wydatki na opinie weryfikujące operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie organu. Oznacza to, że stan faktyczny sprawy nie wypełnia dyspozycji art. 262 § 1 k.p.a. Przepis ten bowiem wprawdzie przewiduje możliwość przeniesienia części kosztów na stronę i normuje rozdział ich pomiędzy organem, a tą stroną. Niemniej nie stanowi podstawy prawnej do przyznania przez organ na rzecz strony zwrotu kosztów poniesionych przez tę stronę. Przepis dotyczy innej sytuacji tj. gdy organ ponosi koszty i żąda ich zwrotu od strony postępowania. Oznacza to, że sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., przyjmując, że przepisy te nie stanowią podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji o zwrocie kosztów postępowania poniesionych przez stronę z własnej inicjatywy i bez zaliczenia ich przez organ do kosztów postępowania (art. 263 § 2 k.p.a.). Również jako bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 263 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem organ administracji może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Przepis ten wraz z innymi regulacjami Działu IX k.p.a. reguluje kwestię kosztów postępowania i winien być wykładany w zgodzie z całokształtem przepisów. Przepisy te zaś odnoszą się wyłącznie do sytuacji, gdy koszty są ponoszone przez organ, a nie stronę. Przepis art. 263 § 1 k.p.a. wymienia jakie konkretnie koszty zalicza się do kosztów postępowania, a § 2 tego przepisu pozwala na zaliczenie przez organ także innych kosztów, o ile są bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Niemniej cały czas to organ decyduje jakie to koszty i sam je ponosi. Takie uprawnienie nie przysługuje stronie. Tym samym stan faktyczny ustalony w sprawie nie odpowiada normie art. 263 § 1 k.p.a. i z tego powodu słusznie organ jej nie zastosował. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że przepisy k.p.a. nie przewidują podstawy prawnej do zgłoszenia przez stronę żądania zwrotu przez organ kosztów poniesionych przez stronę ani podstawy prawnej do orzekania przez organ o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania administracyjnego. Taki pogląd został zaprezentowany w wyroku NSA z 17 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 2877/15) i skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni go podziela. Skoro ustawodawca nie przewidział normy prawnej, to bez znaczenia pozostaje kwestia, czy koszty poniesione przez stronę okazały się istotne dla wyniku sprawy. W tym zakresie zatem wywody skargi kasacyjnej pozostają irrelewantne dla rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.