I GSK 179/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 568/19 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą we W. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 568/19 po rozpoznaniu skargi [A.] Sp. z o.o. w likwidacji we W. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych – uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Prezes Zarządu nakazał stronie zwrot w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze w PFRON od października 2012 r. do grudnia 2012 r., od lutego 2013 r. do czerwca 2013 r., od sierpnia 2013 r. do lutego 2014 r., kwiecień 2014 r., czerwiec 2014 r., listopad 2014 r., styczeń 2015 r., czerwiec 2015 r., sierpień 2015 r., styczeń 2016 r. oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków PFRON wypłaconych Spółce tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: październik 2014 r., kwiecień 2015 r. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 45 ust. 3a, art. 26a ust. 4, art. 26a ust. 1a1 pkt 3, art. 26a ust. 11 pkt 1, art. 49e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji"). Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Prezes Zarządu PFRON utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 17 sierpnia 2018 r. w części dotyczącej żądania zwrotu za okresy październik i listopad 2012 r. oraz za październik 2014 r. i kwiecień 2015 r., natomiast w pozostałej części decyzję uchylił i postępowanie umorzył. Przedmiotowa decyzja została zaskarżona w części dotyczącej żądania zwrotu środków wypłaconych za okresy: październik 2012 r. i listopad 2012 r. przez Skarżącą, W związku z ww. zarzutami Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego w całości oraz zasądzenia na rzecz Spółki kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniósł o oddalenie skargi. Pismem procesowym z dnia [...] września br. Skarżąca, rozszerzyła zakres zaskarżenia wskazany w skardze o dodatkowe zarzuty naruszenia przez PFRON prawa materialnego, jak również prawa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał na treść art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., poz. 869, dalej jako: "u.f.p."), w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, a nadanym mu ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych Dz. U. z 2017 r., poz. 659) i uznał, że środki przekazane stronie na mocy art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji i których następnie zwrotu zażądał Prezes Zarządu PFRON, na mocy art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji także stanowią środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie zastosowanie znajduje również art. 67 ust. 1 u.f.p. zgodnie z którym: do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm., dalej jako: "O.p."). Tym samym, w zakresie ustalenia terminu przedawnienia przedmiotowych należności, w ocenie Sądu I instancji należy odpowiednio zastosować znajdujący się w dziale III Ordynacji podatkowej art. 70 § 1, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Przy tym nie ulega wątpliwości, że z przepisu art. 70 § 1 O.p. wynika, że zobowiązanie przedawnia się, jeżeli termin przewidziany w tym przepisie upłynął przed wydaniem decyzji organu odwoławczego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października, sygn. akt FPS 8/03, ONSA 2004/1/7). W ocenie Sądu I instancji uznać należało, iż odpowiednie stosowanie art. 70 § 1 O.p. polega na przyjęciu, że początkiem biegu 5-letniego okresu przedawnienia jest koniec roku kalendarzowego, w którym strona nabyła prawo do refundacji składki za konkretny miesiąc. Znaczny upływ czasu pomiędzy terminem w zakresie refundacji składki, a chwilą wydania decyzji nakazującej zwrot wypłaconego dofinansowania wymaga zawsze rozważenia przez organ wydający ww. decyzję, czy termin przedawnienia dochodzenia roszczenia w zakresie refundacji składki nie wygasł na skutek przedawnienia. Prezes PFRON powinien zawsze wyjaśnić z urzędu tę okoliczność, niezależnie od treści podnoszonych przez stronę zarzutów. Strona skarżąca podniosła, iż wygasło z mocy prawa hipotetyczne roszczenie PFRON względem Skarżącej z uwagi na upływ okresu przedawnienia (upływ okresu przedawnienia nastąpił w dniu 1 stycznia 2018 r.). Zdaniem Sądu do tych kwestii w żaden sposób nie ustosunkował się organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, że w aktach sprawy brak jest dowodu wskazującego na zaistnienie okoliczności skutkujących zawieszeniem lub przerwaniem biegu przedawnienia. W związku z niewyjaśnieniem przez organ czy termin przedawnienia dochodzenia roszczenia w zakresie refundacji składki nie wygasł na skutek przedawnienia, Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ustalić czy w sprawie zaszły okoliczności skutkujące zawieszeniem względnie przerwaniem biegu przedawnienia, o których mowa w art. 70 O.p. W razie ustalenia, że brak jest w przedmiotowej sprawie okoliczności skutkujących zawieszeniem, względnie przerwaniem biegu przedawnienia, organ powinien ustosunkować się do twierdzeń Skarżącej dotyczącej przedawnienia roszczenia PFRON względem Skarżącej z uwagi na upływ okresu przedawnienia z dniem 1 stycznia 2018 r., i albo umorzyć w zaskarżonym zakresie postępowanie administracyjne wobec Strony, albo wyjaśnić - biorąc pod uwagę stanowisko Sądu – dlaczego pomimo zastosowania w sprawie odpowiednio przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, umorzenie nie jest możliwe. Sąd I instancji wskazał, że przedwczesne było ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego zawartych w skardze. Sąd podkreślił również, iż podziela stanowisko UOKiK zawarte w piśmie z dnia 6 sierpnia 2019 r., iż przepisy rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej określają, że pomoc uznana w decyzji Komisji Europejskiej za niezgodną z prawem podlega zwrotowi, wraz z odsetkami od dnia jej udzielenia, a uprawnienia Komisji w zakresie windykacji pomocy podlegają 10-letniemu okresowi przedawnienia. Innymi słowy, Komisja może dochodzić zwrotu niezgodnie z prawem przyznanej pomocy w terminie 10 lat od jej udzielenia. Przepisy te dotyczą jednak tylko zwrotu pomocy nakazanego przez Komisję Europejską. W stosunku do postępowań dotyczących zwrotu pomocy, prowadzonych przed organami krajowymi, obowiązują przepisy prawa polskiego, tj. okres przedawnienia w omawianym przypadku należy liczyć zgodnie z art. 70 Ordynacji podatkowej. Natomiast dziesięcioletni okres przedawnienia odnosi się wyłącznie do okresu, w jakim Komisja może nakazać zwrot pomocy udzielonej niezgodnie z prawem, stosownie do procedury określonej w rozporządzeniu Rady (UE) 2015/1589. Z ustalenia dziesięcioletniego okresu przedawnienia wynika obowiązek przechowywania przez państwa członkowskie (podmioty udzielające pomocy) dokumentów związanych z udzieleniem pomocy przez okres 10 lat, na wypadek kontroli Komisji. Natomiast stanowisko UOKiK wyrażone w piśmie z dnia 31 sierpnia 2012 r. ([...]) dotyczyło sytuacji, w których Komisja wydała decyzję o windykacji pomocy, a upłynął już (krótszy) termin przedawnienia z prawa krajowego. Sąd zauważył również, że pogląd UOKiK jest zbieżny ze stanowiskiem tutejszego sądu zaprezentowanym w sprawach o sygn. akt: V SA/Wa 1540/18, wyrok z dnia 26 marca 2019 r. oraz V SA/Wa 376/19, wyrok z dnia 10 lipca 2019 r., gdzie zaznaczono, że wyrok TSUE z dnia 5 marca 2019 r. (Wielka Izba) w sprawie C-349/17 Eesti Pagar potwierdza, iż w zakresie terminu przedawnienia żądanych należności należy stosować termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe, a do kwestii przedawnienia należności nie ma zastosowania przepis prawa unijnego tj. art. 15 Rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE. Podobne stanowisko zajęły składy orzekające w orzeczeniach z dnia 30 sierpnia 2019 r. w sprawach o sygn. akt V SA/Wa 349/19 oraz V SA/Wa 508/19. Pomimo, że przedstawione wyżej oceny o niezgodności z prawem dotyczą niektórych tylko elementów zaskarżonej decyzji, uzasadnione było - w ocenie Sądu - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, dla zachowania możliwości spójnego i przejrzystego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Na koniec Sąd I instancji zastrzegł, że pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, nie oznacza to, że krytycznie oceniono pogląd organu odwoławczego w zakresie, w jakim uchylając własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. w części dotyczącej okresów sprawozdawczych grudzień 2012 r., luty 2013 r., marzec 2013 r., kwiecień 2013 r., maj 2013 r., czerwiec 2013 r., sierpień 2013 r., wrzesień 2013 r., październik 2013 r., listopad 2013 r., grudzień 2013 r., styczeń 2014 r., luty 2014 r., kwiecień 2014 r., czerwiec 2014 r,, listopad 2014 r., styczeń 2015 r., czerwiec 2015 r., sierpień 2015 r., styczeń 2016 r., umorzył postępowanie. Podobnie Sąd ten ocenił stanowisko organu odwoławczego w zakresie okresów sprawozdawczych październik 2014 r. oraz kwiecień 2015 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnopsrawnych, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 70 § 1 O.p. w zw. z art. 67 § 1 w zw. z art. 60 u.f.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie do roszczeń powstałych przed dniem wejścia w życie powołanych przepisów art. 60 i 67 § 1 pomimo braku norm nakazujących ich stosowanie do stosunków prawnych istniejących w dniu 28 kwietnia 2017 r., a niezastosowanie przepisu art. 118 Kodeksu cywilnego i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1104) w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji, a zatem z naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz, wynikającej z normy zawartej w art. 2 Konstytucji RP, statuującej konstrukcję państwa prawa; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na poddaniu ocenie pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięć w innych sprawach – w sensie materialnym – niż zaskarżone i w konsekwencji naruszeniu przepisu art. 135 § 1 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i uchylenie decyzji również w części niezaskarżonej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. w likwidacji we W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów sądowych w kwocie 10 800 zł oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie I petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. W myśl art. 1 pkt 2 u.f.p. ustawa określa zakres i zasady działania agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej i państwowych funduszy celowych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. dochodami publicznymi są daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. W art. 9 pkt 7 u.f.p. wskazano, że sektor finansów publicznych tworzą państwowe fundusze celowe. Zgodnie z art. 60 u.f.p., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 659, dalej: ustawa z dnia 10 lutego 2017 r.) środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności; 6a) należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Dokładna analiza ww. regulacji połączona z uwzględnieniem umiejscowienia sformułowania "w szczególności" prowadzi do wniosku, że w przepisie tym przykładowe wyliczenie dotyczy nie tylko wymienionych w punktach od 1 do 8 rodzajowo sprecyzowanych należności. Przykładowe wyliczenie odnosi się również do świadczeń wymienionych bezpośrednio po sformułowaniu "w szczególności", czyli dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, przychody państwowych funduszy celowych. W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także środki przekazane stronie na mocy art. 25a ust. 4 ustawy o rehabilitacji i których następnie zwrotu zażądał Prezes Zarządu także stanowią środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. W tym miejscu należy zauważyć, że przed dokonaną zmianą ustawą z 10 lutego 2017 r. treść przepisu nie wskazywała na fundusze celowe. Jednakże art. 60 u.f.p. ma charakter przepisu otwartego i zmiana treści tego przepisu dokonana ww. ustawą jedynie doprecyzowała jego treść. W uzasadnieniu do tej ustawy projektodawca wskazał, że "Omawiany przepis dotyczy jedynie otwartego katalogu środków publicznych o takim charakterze, a poprzez zmianę wprowadzenia do wyliczenia jedynie uzupełniono przepisy ustawy, wyraźnie zaznaczając, że do należności, o których mowa w art. 60, zalicza się również przychody państwowych funduszy celowych". W konsekwencji w związku z brakiem regulacji intertemporalnych w ustawie z dnia 10 lutego 2017 r. w zakresie stosowania nowego brzmienia art. 60 u.f.p. w związku ze stosowaniem art. 67 ust. 1 u.f.p. należało uwzględnić otwarty katalog środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, w tym również w brzmieniu art. 60 u.f.p. przed zmianą dokonaną w 2017 r. W konsekwencji w sprawie zastosowanie znajduje również art. 67 ust. 1 u.f.p. zgodnie, z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W związku z powyższym w zakresie ustalenia terminu przedawnienia tych należności, należy odpowiednio zastosować znajdujący się w dziale III Ordynacji podatkowej art. 70 § 1, zgodnie, z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Trafny okazał się natomiast zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Ponad wszelką wątpliwość decyzja organu administracyjnego została w tej sprawie zaskarżona w części dotyczącej żądania zwrotu środków wypłaconych za okresy: październik 2012 r. i listopad 2012 r. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie zaś z art. 135 sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z postanowień art 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jest jednak związany granicami sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Oznacza to, że sąd jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowany przez wnoszącego skargę. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w granicach sprawy bada jej wszystkie aspekty z urzędu, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i orzeka w zależności nie od postawionych wniosków, ale od dokonanej przez siebie oceny, jednak rozstrzygając w granicach danej sprawy, co oznacza, że Sąd jest związany granicą zaskarżenia. Jeżeli bowiem skarga wyraźnie określa przedmiot w tym znaczeniu, że wskazuje, iż dotyczy określonej części decyzji, to tym samym zakreśla granice, w ramach których Sąd dokonuje kontroli, dalej już nie będąc związanym zarzutami, wnioskami ani podstawą prawną. W niniejszej sprawie pomimo zaskarżenia decyzji w zakresie żądania zwrotu środków wypłaconych za okresy: październik 2012 r. i listopad 2012 r. Sąd pierwszej instancji objął kontrolą decyzję w całości, w zakresie wykraczającym poza wskazane wyżej (zaskarżone) okresy rozliczeniowe. Oznacza to, że Sąd ten wyszedł poza granice sprawy. Wyjście przez Sąd poza granice zaskarżenia narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. W dalszej kolejności należy zauważyć, że Sąd uchylił również decyzję w zakresie wykraczającym poza granice zaskarżenia. Oznacza to, że Sąd ten naruszył art. 135 p.p.s.a., gdyż zastosował przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w postępowaniu prowadzonym poza granicami sprawy, której dotyczyła skarga. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd ten weźmie pod uwagę wykładnię art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego też odstąpiono w całości od zasądzenia zwrot kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.