I SA/Bk 377/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2016 rok uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu [...] czerwca 2016 r. Pan J. S. (dalej powoływany także jako skarżący) złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, w którym ubiegał się o przyznanie płatności ONW strefa nizinna I do działek rolnych o łącznej powierzchni 4,21 ha. W związku z wykryciem w trakcie kontroli administracyjnej przedmiotowego wniosku tzw. "konfliktu kontroli krzyżowej" dla działek rolnych zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych [...] (obręb [...]), [...] (obręb [...]) oraz [...] (obręb [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wezwał obie strony konfliktu krzyżowego do złożenia wyjaśnień. W dniu [...] marca 2017 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. korektę wniosku wraz z oświadczeniami (2 szt.). Po uprzednim wezwaniu strony, skarżący w dniu [...] marca 2017 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. kolejne oświadczenie. W dniu [...] kwietnia 2017 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. oświadczenie na okoliczność stwierdzonego konfliktu krzyżowego. W dniach [...] kwietnia 2017 r. i [...] czerwca 2017 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w B., a w dniach [...] kwietnia 2017 r., [...] maja 2017 r., [...] maja 2017 r., [...] czerwca 2017 r. i [...] czerwca 2017 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S. przeprowadzono dowód w postępowaniu administracyjnym z przesłuchania świadków w sprawie o ustalenie faktycznego posiadacza spornych działek ewidencyjnych. W dniu [...] czerwca 2017 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w B. został przeprowadzony dowód z przesłuchania skarżącego w charakterze strony. W dniu [...] lipca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję nr [...], na mocy której odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW nakładając jednocześnie sankcję w wysokości 753,59 zł W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do p rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżący nie był posiadaczem spornych działek ewidencyjnych, ponieważ o ile w stosunku do działem o nr [...] organ poczynił pewne ustalenia, o tyle w odniesieniu do działki nr [...] stwierdzenie takie byłoby zbyt daleko idące. Zaznaczył, że skarżący wraz z odwołaniem złożył nowe dowody – zlecenia użytkowania S. B. działki ewidencyjnej nr [...], który powinien podlegać ocenie organu na tle całokształtu okoliczności sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu, po przesłuchaniu w charakterze świadka w dniu [...] listopada 2017 r. p. S. B., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania żądanej płatności oraz nałożył sankcję w wysokości 753,59 zł. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy wskazał, że w decyzji z dnia [...] września 2017 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia faktycznego posiadacza działki ewidencyjnej nr [...], którego to zlecenia organ I instancji nie wykonał. Ponownie rozpoznając sprawę, w dniu [...] 2018 r. w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w S. przeprowadzono dowód z przesłuchania świadków: Pana A. B., Pana Z. B. i Pani E. H. w sprawie o ustalenie faktycznego posiadacza spornych działek ewidencyjnych. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW nakładając jednocześnie sankcję w wysokości 753,59 zł. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na wątpliwości związane z ustaleniem, czy skarżący był posiadaczem na dzień [...] maja 2016 r. spornych działek ewidencyjnych nr [...] nr [...] oraz [...]. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji powinien wezwać skarżącego do złożenia wyjaśnień w odniesieniu do poszczególnych działek w celu ustalenia rodzajów zabiegów agrotechnicznych wykonywanych osobiście czy też przy pomocy osób trzecich przez skarżącego, ustalenia sprzętu, terminu i powierzchni na jakiej te zabiegi zostały wykonane, przeznaczenia płodów rolnych oraz przedstawienia dowodów na okoliczność faktycznego użytkowania przedmiotowych działek w 2016 r. Organ zaznaczył, że organ I instancji nie może dać się manipulować skarżącemu, który składa wyjaśnienia w odniesieniu do innego postępowania oraz innych lat lekceważąc zupełnie pytania organu odnoszące się do niniejszego postępowania. Organ odwoławczy wskazał także, że skarżący złożył wniosek o zapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu, a zatem organ powinien przestrzegać art. 10 k.p.a. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW nakładając jednocześnie sankcję w wysokości 753,59 zł. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów, w szczególności art. 138 § 1 k.p.a., art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 364 ze zm.) oraz art. 336 k.c., organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, że skarżący nie użytkował jako posiadacz gruntów rolnych zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych nr [...]. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym oświadczeń świadków: Pana K. S., Pana A. B., Pani T. Ł. oraz Pana S. B. bezsprzecznie stwierdzono, że skarżący nie posiadał i nie użytkował w 2016 r. spornych działek ewidencyjnych. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organu I instancji, stanowiące podstawę wydanej w niniejszej sprawie decyzji. W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu, który dowodziłby zasadności twierdzeń skarżącego, albo nawet tylko je uprawdopodabniał. Skarżący nie podważył ustaleń organu w zakresie odnoszącym się do przedmiotowych działek ewidencyjnych. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie doszłoby do wystąpienia nieprawidłowości, gdyby skarżący dołożył choć odrobinę staranności i sprawdził zakres żądania wyrażony we wniosku o przyznanie płatności na 2016 r. z posiadaniem działek rolnych. Tym bardziej, co sam potwierdza w złożonych w sprawie pismach i oświadczeniach, że doskonale był zorientowany, że na dzień [...] maja 2016 r. nie był w posiadaniu spornych działek. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, Skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, podtrzymując złożone do biura ARiMR własne oświadczenia. Oświadczył, że to on był zleceniodawcą i wykonawcą upraw na zgłoszonych działkach w 2016 r. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. W świetle powyższego, sądy administracyjne powołane są wyłącznie do oceny legalności zaskarżonych aktów lub czynności i nie mają podstaw do powoływania się w swoich rozstrzygnięciach na zasady współżycia społecznego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skutkujących koniecznością uchylenia decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, w myśl art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 627 ze zm.) w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie m.in. stoi na straży praworządności (pkt 1) i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Powyższe obowiązki organu stanowią zatem istotną modyfikację zasad ogólnych wskazanych w art. 7 oraz art. 9 i art. 10 K.p.a., które nie znajdują bezpośredniego zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Postępowanie przed organami ARiMR w celu realizacji nałożonych na nią zadań zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego. Zasadę prawdy materialnej, wynikającą z art. 7 K.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 tego kodeksu, ograniczono do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także obowiązek zebrania materiału dowodowego. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Przy tym ocena ta nie może ograniczać się do ogólnikowych stwierdzeń, lecz winna dotyczyć konkretnych, zgromadzonych w sprawie dowodów. Winno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie, dlaczego dokonano takiej a nie innej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, a następnie podjęto takie a nie inne rozstrzygnięcie. Dopiero, bowiem wyczerpująca ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy i stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. Argumentacja organów powinna być przekonująca i jasno uzasadniona, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie naruszył art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 27 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), bowiem, mimo zgromadzenia obszernego materiału dowodowego, nie dokonał jego jakiejkolwiek oceny, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wskazać bowiem należy, że przedmiotowa sprawa, przed wydaniem zaskarżonej decyzji czterokrotnie była rozpatrywana przez organ I instancji. Na przestrzeni 1,5 roku decyzje organu I instancji trzykrotnie były uchylane przez organ odwoławczy, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania i konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, celem ustalenia w sposób jednoznaczny, czy skarżący użytkował na dzień 31 maja 2016 r. zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności działki rolne. W sprawie zostało przeprowadzonych i zgromadzonych szereg dowodów, poczynając od oświadczeń skarżącego, dowodów z przesłuchania kilkunastu świadków, dowodu z przesłuchania skarżącego w charakterze strony czy innych dokumentów, jak chociażby zlecenia użytkowania konkretnych działek rolnych. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, mimo obszernego jej uzasadnienia (15 stron), ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów poświęcił zaledwie jeden, sześcio-wersowy akapit (str. 10 uzasadnienia decyzji). Stwierdził w nim, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym oświadczeń świadków: Pana K. S., Pana A. B., Pani T. Ł. oraz Pana S. B. bezsprzecznie stwierdzono, że skarżący nie posiadał i nie użytkował w 2016 r. spornych działek ewidencyjnych. Zdaniem Sądu, powyższe, nader ogóle i powierzchowne stwierdzenie nie może być postrzegane jako prawidłowe i kompleksowe rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W powyższej analizie brak jest jakiejkolwiek oceny wiarygodności zgromadzonych w sprawie dowodów, dlaczego organ uznał za wiarygodne zeznania tych a nie innych świadków i dlaczego odrzucił oświadczenia i wyjaśnienia skarżącego. W sprawie przeprowadzono znacznie więcej dowodów niż zeznania ww. czterech świadków. Zaznaczyć przy tym należy, że sporne postępowanie dotyczyło aż czterech działek ewidencyjnych, położonych w trzech różnych obrębach (miejscach), na co zwracał uwagę organ odwoławczy w uprzednio wydawanych decyzjach kasacyjnych, a zatem także przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i dowodowe, co zrozumiałe musiało się odnosić odrębnie do tychże działek. Tymczasem powyższy fakt nie znajduje jakiegokolwiek odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Istotne jest również, że w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, skarżący konsekwentnie kwestionował wiarygodność zeznań części świadków, dlatego też brak ustosunkowania się organu odwoławczego do tychże twierdzeń należy uznać za uchybienie, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Brak oceny zgromadzonych w sprawie dowodów nie pozwala sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności prześledzenia toku rozumowania organu, czy nie zostały pominięte istotne dla sprawy dowody, zaś te, na podstawie których wydano decyzję, czy zostały prawidłowo ocenione. Brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi jednocześnie naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma zawierać także uzasadnienie faktyczne, a zatem być dla strony ale również dla sądu, źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Organ zobowiązany więc jest nie tylko do wskazania faktów i okoliczności, które uznał za udowodnione, ale również wskazania na podstawie jakich dowodów oparł swoje ustalenia, a także wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 27 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 107 § 3 K.p.a. , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkowało koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy obowiązkiem organu odwoławczego będzie dokonanie wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonych w sprawie dowodów i przedstawienie tejże oceny w uzasadnieniu decyzji. Dopiero bowiem przeprowadzona ocena pozwoli na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy i stworzy podstawy do wydania decyzji merytorycznej.