II OSK 1485/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 475/19 w sprawie ze skargi B. B., E. K. i K. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 stycznia 2019 r. nr 53/OPON/2019 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2019 r., VII SA/Wa 475/20, oddalił skargę B. B., E. K. i K. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej "Wojewoda") z dnia 16 stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania B. B., K. J. i E. K. od decyzji Prezydenta Miasta Płocka z 18 grudnia 2018 r. o odmowie uchylenia dotychczasowej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Płocka z dnia 7 czerwca 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego (sprzedaż internetowa artykułów szkolnych i zabawek) przewidzianego do realizacji w P. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), na działkach nr [...], [...] w granicach obrębu nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka z 18 grudnia 2018 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły B. B., K. J. i E. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd podał, że weryfikując ewentualne oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki nr [...] i [...], trafnie organy wskazały, że zatwierdzony projekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Nie ogranicza również możliwości zagospodarowania i zabudowy działek skarżących. WSA podkreślił, że działki skarżących oddziela od terenu inwestycji droga publiczna – ul. [...] – droga urządzona z chodnikami dla pieszych po obu stronach ulicy. Z planu zagospodarowania terenu wynika, że odległość projektowanego budynku od najbliżej krawędzi budynku położonego na działce [...] (własność E. K.) wynosi ok. 20 m. Wysokość całkowita projektowanego budynku to 13 m. Inwestycja nie zasłania i nie zacienia budynków istniejących. Zatem nawet potencjalnie nie ma możliwości naruszenia § 13 i 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto projekt budowlany zakłada odprowadzenie wód opadowych bezpośrednio na teren działki inwestora (§ 29 ww. rozporządzenia). Realizacja inwestycji nie spowoduje z tych przyczyn ograniczenia możliwości lokalizacji budynków na działkach sąsiednich i tym bardziej na oddalonych działkach skarżących. Argumentacja skarżących na rzecz ich interesu prawnego w tej sprawie sprowadza się do twierdzenia, iż nowa zabudowa powoduje immisje wynikające z faktu użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, w sposób oczywisty przekraczający granice działki, na której obiekt ten jest usytuowany. Immisje mają polegać na zwiększeniu poziomu hałasu wskutek parkowania na drodze publicznej samochodów ciężarowych i blokowaniu przez nie drogi dojazdowej do posesji skarżących. Taka argumentacja świadczy, zdaniem Sądu, wyłącznie o subiektywnym przekonaniu strony, niepopartym żadnymi konkretami, o naruszeniu przysługującego jej prawa własności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów I i II instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w postaci art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 k.c. oraz "art." 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, a także w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej p.b.) w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieuzasadnione niezastosowanie 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i brak stwierdzenia, iż w zaistniałym stanie faktycznym postępowanie administracyjne było błędnie prowadzone bez udziału skarżącej, której przysługuje status strony postępowania (zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami), w konsekwencji czego doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, podczas gdy jego prawidłowe zastosowanie doprowadziłoby do uznania skarżącej za stronę postępowania, a w konsekwencji do uchylenia w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 stycznia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Płocka z dnia 18 grudnia 2018 r. o odmowie uchylenia decyzji ostateczne zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 7 czerwca 2017 r.; II. prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w postaci: 1) art. 28 ust. 2 p.b. przez jego niezastosowanie a w konsekwencji przyjęcie, iż nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, co determinuje, iż nie posiada ona statusu strony, podczas, gdy jego prawidłowe zastosowanie skutkowałoby przyznaniem skarżącej statusu strony w postępowaniu, z uwagi na fakt, iż projektowana inwestycja narusza przepisy techniczno - budowlane (w szczególności § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), co narusza interes prawny skarżącej, co w konsekwencji winno prowadzić do uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę; 2) art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez ich niezastosowanie pomimo, iż decyzja o pozwoleniu na budowę jest rażąco sprzeczna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ilości wymaganych miejsc parkingowych, podczas gdy ich prawidłowe zastosowanie skutkowałoby uznaniem, iż organ nie wykonał ciążących na nim obowiązków w zakresie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i w konsekwencji uchyleniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z uwagi na brak zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów w ilości wymaganej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego; 3) § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie miejsc postojowych dla samochodów w ilości wymaganej przez decyzję o warunkach zabudowy, podczas gdy jego zastosowanie skutkowałoby stwierdzeniem, iż decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę jest niezgodna z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, co w konsekwencji doprowadziłoby do uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z uwagi na brak zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów w ilości wymaganej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego; co w efekcie doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi przez WSA, a w konsekwencji do naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca kasacyjnie nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Płocka z dnia 7 czerwca 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja, której decyzja ta dotyczyła, nie oddziaływała na nieruchomość skarżącej w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji słusznie uznał za prawidłowe stanowisko organów administracyjnych, iż skarżąca kasacyjnie nie jest stroną przedmiotowego postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Stosownie do art. 3 pkt 20 p.b., w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania kwestionowanej decyzji, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Podnoszone zaś przez skarżącą kasacyjnie okoliczności nie wskazują na jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, należącej do niej działki. To, że na ulicy, przy której jest jej działka, będzie zwiększony ruch samochodowy i więcej pojazdów może na tej ulicy parkować, nie ogranicza w żaden sposób możliwości zagospodarowania działki skarżącej. Jak trafnie uznał Sąd I instancji, okoliczności te co najwyżej wskazują na naruszenie interesu faktycznego skarżącej kasacyjnie, a nie jej interesu prawnego. Podkreślić należy, że zarówno kwestie emitowania hałasu przez pojazdy przyjeżdżające na działkę zainwestowania, jak i kwestie parkowania tych pojazdów, nie ograniczają możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącej kasacyjnie. Zauważyć ponadto wypada, że § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, składa się z dwóch ustępów. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, która z tych jednostek redakcyjnych (czy też obie) miała zostać w opinii skarżącej kasacyjnie naruszona. Podobne uwagi odnieść należy do zarzutu naruszenia § 1 (a nie artykułu, bo jednostkami redakcyjnymi w tym akcie prawnym są paragrafy, a nie artykuły) rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, gdyż § 1 ww. rozporządzenia posiada trzy punkty, z których pierwszy ma sześć podpunktów (litery a-f). Zarzuty te nie zostały więc prawidłowo sformułowane. Zaznaczyć jednak należy, że unormowania zawarte w tych paragrafach, podobnie jak uregulowania zawarte w art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., dotyczą merytorycznych kwestii związanych z projektowaną inwestycją, takie zaś kwestie podlegają merytorycznej ocenie dopiero w sytuacji, gdy podmiot, który je podnosi, posiada przymiot strony. Natomiast w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by przymiot taki jej przysługiwał. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, a więc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. z zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 k.c. oraz "art." 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, a także w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 p.b., art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2021.2095 ze zm.) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 19 stycznia 2023 r.) – orzekł jak w sentencji wyroku.