II SA/Gl 293/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi I.R. na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołowie z dnia 5 lutego 2019 r. nr V/56/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. I.R., działając przez nieprofesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła do tutejszego sądu uchwałę Nr V/56/2019 Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 5 lutego 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Mikołów (dotyczącej obszaru określanego jako Gniotek) w zakresie § 33 Uchwały odnośnie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ewidencyjnego [...] Mikołów przy ul. [...] dot. działki nr 1. Skarżąca jest właścicielką tej nieruchomości. Skarżąca domaga się: - wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 33 Uchwały odnośnie działki 1, - stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 33 Uchwały odnośnie działki 1, - dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi, - nakazania Burmistrzowi Miasta Mikołów dostarczenia na rozprawę dokumentów znajdujących się w aktach sprawy dotyczących ubiegania się poprzedników prawnych skarżącej o zmianę przeznaczenia gruntu działki 1 (ówcześnie sprawa była prowadzona pod syg. akt [...] przez Referat Urbanistyki i Planowania Przestrzennego) oraz o przeprowadzenie i dopuszczenie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy SKO w Katowicach pod syg. akt sprawy [...] (aktualnie akta znajdują się w tutejszym WSA w Gliwicach) na okoliczność postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla terenu 1 oraz treści zawartych w tych dokumentach, - zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego. Zarzuciła organowi administracji naruszenie: 1) art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej w sprawie zmiany zapisu w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" z dnia 4 stycznia 2015 r. już na etapie jego sporządzania, w zakresie działki nr 1; 2) art. 17 pkt 11 u.p.z.p. - poprzez nieuwzględnienie interesu prawnego skarżącej oraz składanych wniosków - w zakresie zmiany kwalifikacji gruntu dotyczących działki nr 1 z gruntów ornych na tereny mieszkaniowe oraz ostateczne zakwalifikowanie tejże działki jako " zieleń- odbudowa ekologiczna cieków wodnych"; 3) art. 17 pkt 13 u.p.z.p.- poprzez nie wprowadzenie zmian do projektu planu miejscowego wynikającego z rozpatrzenia uwag, co w ostateczności skutkowało uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego naruszającego interesy prawne skarżącej; 4) naruszenia interesu prawnego skarżącej- poprzez ustalenie dla działki Skarżącej nr 1 oznaczenia 1 ZE- zieleń- odbudowa ekologiczna cieków wodnych- co jednoznacznie narusza prawa skarżącej do wykonywania prawa własności poprzez uniemożliwienie skarżącej budowy wolnostojących budynków jednorodzinnych o charakterze rezydencji- podczas gdy skarżąca jest w trakcie postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie warunków zabudowy. Odpowiadając na skargę Burmistrz Mikołowa wniósł o jej odrzucenie (ze względu na brak interesu prawnego skarżącej), ewentualnie oddalenie. Skarżąca nie wskazała w treści skargi skonkretyzowanej normy prawnej którą ustalenia kwestionowanego planu miałyby naruszać czy też naruszenia chronionych prawem uprawnień skarżącej lub zmiany w jej sytuacji prawnej, które wskutek obowiązywania planu wpłynęły w sposób negatywny i niezgodny z prawem na jej interes prawny. W ocenie organu zarzuty skarżącej są bezpodstawne, gdyż dotyczą wyłącznie procedury sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - procedury odrębnej od procedury uchwalania planu miejscowego, kończącego się odrębnym aktem prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. WSA w Gliwicach zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 tj.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej "p.p.s.a."), zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2018 r,, poz. 1945 ze zm. – dalej "u.p.z.p.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego. A więc jest ona objęta zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowa-nia przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź to klarowne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą cechować się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie: zasad sporządzania planu miejscowego, trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego organy gminy zdeterminowane są koniecznością zachowania zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wynika to z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., stosownie do którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Przy czym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Studium nie ma, co prawda, mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że skarga jest niezasadna. Występuje bowiem zgodność studium (tereny zieleni pozostałej - symbol 4.2.3.Z3") z przyjętym planem miejscowym ("zieleń- odbudowa ekologiczna cieków wodnych"). Skarżąca nie kwestionuje zresztą tych okoliczności. Zarzuca wręcz brak dokonania zmian studium (zarzut pierwszy skargi), jako warunku niezbędnego by następnie dokonać zmian w planie miejscowym. W konsekwencji brak możliwości uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 17 pkt 11 i pkt 13 u.p.z.p.. Ze względu na powyższe Rada Miejska nie mogła wprowadzić do planu ustaleń, które byłyby sprzeczne ze studium. W uzasadnieniu skargi skarżąca koncentruje swą argumentację na tym, że w odniesieniu do jej nieruchomości, w okresie tzw. luki planistycznej, toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W sprawie została wydana decyzja (ustalająca te warunki), która jednak nie ostała się w postępowaniu instancyjnym. Powyższa okoliczność nie ma dla sprawy żadnego znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli [...] dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji". W odniesieniu do działki skarżącej taka decyzja nie została jeszcze wydana a postępowanie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. W konsekwencji bezprzedmiotowe było uwzględnianie przy rozstrzygnięciu akt administracyjnych dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.