II OSK 1699/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. i A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 608/19 w sprawie ze skargi A. G. i A. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 608/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. R. i A. G. (dalej: "skarżący"), uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowanej części obiektu budowlanego, tj. nadbudowanych pięciu kondygnacji wraz z poddaszem na działkach oznaczonych nr [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] oraz nadbudowanych czterech kondygnacji wraz z poddaszem na działkach oznaczonych nr [...],[...], obr. [...], jedn. ewid. [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w K., do stanu zawartego w inwentaryzacji architektonicznej nadbudowy z grudnia 2008 r. opracowanej przez mgr inż. arch. E. B. będącej załącznikiem do akt, uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.: 1. § 17 ust. 1 uchwały nr CII/2644/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" dotyczącego m.in. obszaru U.3, w którym leży nieruchomość skarżących – przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pod użytym w tym przepisie pojęciem "budynki usługowe" nie mieszczą się budynki zamieszkania zbiorowego (domy studenckie, hotele robotnicze), które zdaniem Sądu są budynkami mieszkalnymi, a nie usługowymi, co w konsekwencji prowadzi do tego, że budynek, którego współwłaścicielami są skarżący, jako niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie może zostać zalegalizowany, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu oparta o: a) wykładnię autentyczną dokonaną przez Prezydenta Miasta K. rozpoznającego wnioski i uwagi do przedmiotowego Planu (zarządzenia Prezydenta Miasta K.: nr 2700/2016 z 11 października 2016 r., nr 373/2017 z 15 lutego 2017 r., nr 1779/2017 z 11 lipca 2017 r. wraz z załącznikami), b) całość przepisów miejscowego planu, a w szczególności § 5 ust. 5, § 13 ust. 8, § 16-23, c) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – załącznik nr 1, d) § 3 pkt 4, 5 i 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, e) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), f) decyzję o warunkach zabudowy nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta K. w sprawie [...] z [...] lipca 2013 r., ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku usługowo-biurowo-socjalnego na budynek usługowy (dom studencki, hotel robotniczy) wraz ze zmianą sposobu użytkowania magazynów na kondygnacji parteru z przeznaczeniem na miejsca postojowe dla samochodów osobowych z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...], części działki [...],[...] (...)", g) orzecznictwo sądów administracyjnych, h) decyzje wydawane przez organy architektoniczno-budowlane, i) powszechne rozumienie pojęcia "usług" – prowadzi do stwierdzenia, że budynek zamieszkania zbiorowego służący do świadczenia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej odpłatnych usług zakwaterowania czasowego poza stałym miejscem zamieszkania dla studentów oraz pracowników, a nie do zaspakajania własnych potrzeb mieszkaniowych jest budynkiem usługowym, tak samo jak hotel, pensjonat czy hostel; 2. art. 52 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że adresatem decyzji o rozbiórce w pierwszej kolejności powinien być właściciel budynku, a nie inwestor robót budowlanych, co jest sprzeczne z literalną wykładnią przepisów Prawa budowlanego; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie wielu podniesionych w skardze zarzutów oraz niedostrzeżenie naruszeń prawa procesowego, w tym naruszenia dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zaskarżona do Sądu decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 28 k.p.a., przez pominięcie z kręgu stron postępowania inwestora robót – W. R., pomimo że postępowanie dotyczy jego obowiązków i interesów prawnych określonych w przepisach prawa materialnego, tj. zgodnie z art. 52 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego, b) art. 7a § 1 k.p.a., przez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżących wątpliwości co do zakresu pojęcia "tereny zabudowy usługowej", użytego w § 17 ust. 1 Uchwały nr CII/2644/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", c) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że A. R. jest inwestorem robót budowlanych jedynie na tej podstawie, że została bez własnej wiedzy wpisana na tablicę informacyjną umieszoną na terenie budowy (gdyż na nią figurowało pozwolenie na budowę), a nigdy faktycznie nie prowadziła, nie organizowała, nie finansowała ani w żaden inny sposób nie przyczyniała się do robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem (nie była nawet nigdy widziana na terenie budowy, co wielokrotnie podkreślano w pismach i oświadczeniach kierowanych do organów nadzoru budowlanego), d) art. 8 § 2 k.p.a., przez odstąpienie od utrwalonej praktyki: kierowania rozstrzygnięć z zakresu prawa budowlanego do inwestora robót budowlanych oraz rozstrzygania o możliwości lokalizowania budynków zamieszkania zbiorowego, tj. domy studenckie i hotele robotnicze w terenach przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod usługi, e) art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania przez wydanie przez [...]WINB rozstrzygnięcia reformatoryjnego w oparciu o zupełnie inne przepisy prawa materialnego w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji, odmawiając zawieszenia postępowania i wydając przedwcześnie orzeczenie w oparciu o nieważne ex tunc przepisy prawa materialnego naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co w ostatecznych konsekwencjach uniemożliwiło skarżącym skorzystanie z prawa do rozpoznania sprawy w dwuinstancyjnym toku instancji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie od WINB w K. na ich rzecz kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W piśmie procesowym z [...] maja 2023 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1) zaświadczenia Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2023 r., znak [...], z którego wynika, że "zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego dla zamierzenia pod nazwą "budynek zamieszkania zbiorowego (dom studencki)" na działkach [...],[...] przy ul. [...] w K. (które znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem U.3 - Tereny zabudowy usługowej), jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]"; zaświadczenia Prezydenta Miasta K. znak [...] z [...] kwietnia 2023 r., z którego wynika, że będące przedmiotem niniejszego postępowania: "działki [...], [...],[...],[...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...] podlegają ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" i znajdują się w terenie zabudowy usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi, oznaczonymi na rysunku planu symbolem U.3.; z mapy przedstawiającej usytuowanie działek nr [...],[...] oraz nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] oraz z fragmentu rysunku obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" – na okoliczność, że budynek położony na działkach nr [...],[...] oraz budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania położony na działkach [...],[...],[...], [...] znajdują się na tym samym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na rozprawie 18 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił dowód z dokumentów zawnioskowanych przez skarżących kasacyjnie w piśmie z [...] maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2019 r., II OSK 463/17). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego cześć zarzutów skargi jest zasadna, jednakże okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia niewątpliwie, odpowiada prawu. Wskazać należy, że uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było zasadne z uwagi, iż przedmiot rozbiórki nie został w decyzji określony w sposób precyzyjny i jednoznaczny. Jak wynika bowiem z zaskarżonej decyzji organ w tym zakresie odwołał się do akt sprawy i do opracowania stanu zawartego w inwentaryzacji architektonicznej nadbudowy z grudnia 2008 r. opracowanej przez mgr inż. arch. E. B. Odesłanie to uznać należy za wadliwe bowiem, po pierwsze przedmiot rozstrzygnięcia powinien znaleźć się w samej decyzji (bądź chociażby w załączniku do niej a nie w aktach sprawy), a po drugie powołane opracowanie zawiera nieścisłości co do ilości kondygnacji i ich usytuowania. Pozostawienie natomiast ww. kwestii w sferze domysłów powoduje, że decyzja ta jest niewykonalna. W konsekwencji rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest prawidłowe, a to powoduje, że nie ma podstaw do jego uchylenia. Za niezasadne natomiast uznać należy – jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej - stanowisko Sądu I instancji, iż inwestycja stanowiąca dom studencki jest niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, z uwagi, iż znajduje się ona na terenie budowy usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi, oznaczonymi na rysunku planu symbolem U.3. W zaskarżonym wyroku Sąd uznał, że skoro funkcja "domu studenckiego" ma charakter mieszkalny to nie można wybudować go na terenie budowy usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę usługową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w powyższym zakresie dokonał nadinterpretacji uchwały nr CII/2644/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" obowiązującej na terenie przedmiotowych działek, zgodnie z którą sporna inwestycja znajduje się na terenie budowy usługowej. Budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, wielorodzinne i zamieszkiwanie tam na stałe jest bowiem czymś innym niż zamieszkiwanie czasowe w akademikach. Skoro natomiast "hotel" stanowi usługi turystyczne, to analogicznie i domy studenckie należy zaliczyć także do "usług". Bez wątpienia służą one, tak jak ma to miejsce w przypadku hoteli, do okresowego zamieszkiwania ludzi, poza ich stałym miejscem zamieszkania. Związane jest zatem ze świadczeniem usług "zakwaterowania", a nie do zaspakajania własnych potrzeb mieszkaniowych. Należy podkreślić, że prawo zabudowy jest elementem prawa własności (chronionego konstytucyjnie) i każdy ma prawo do zabudowy swojej nieruchomości, oczywiście pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa (w tym zapisami obowiązującego na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma zakazu na terenie oznaczonym symbolem "U" (a zatem na terenie budowy usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi) umieszczania hoteli czy akademików. Dlatego też nie ma żadnych powodów aby ograniczać na spornych działkach prawa zabudowy. Taką interpretację planu przyjął także Prezydent Miasta K., który w zaświadczeniu z [...] kwietnia 2023 r., nr [...] uznał, że zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego zamierzenia "budynek zamieszkania zbiorowego – dom studencki" na działkach nr [...] i [...] (a zatem na sąsiadującym z przedmiotową inwestycją terenie, który również położony jest w obszarze oznaczonym symbolem U.3) jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego "[...]". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozważania Sądu I instancji w ww. zakresie były nieprawidłowe. Ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji winien uwzględnić stanowisko zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Za bezpodstawne należy uznać natomiast pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że zarzut pominięcia W. R. z kręgu stron postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Na zarzut naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. może bowiem powołać się jedynie osoba, która powinna być uznana za stronę postępowania, a nie inna osoba w jej imieniu. Tym samym zarzut skarżącej kasacyjnie w tym zakresie uznać należy za bezpodstawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadna jest także argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej jakoby Sąd I instancji błędnie uznał skarżącą kasacyjnie za inwestora spornej inwestycji. Zwrócić należy uwagę, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna, z której wynika, że na tablicy informacyjnej budowy, jako inwestor przedmiotowej inwestycji wpisana została A. R. i W. R. Okoliczność podnoszona przez skarżącą, iż "nawet nie wiedziała o nadbudowie", nie finansowała jej nie może zatem podważań ustaleń organu, że była ona inwestorem w przedmiotowej sprawie. Tym bardziej, że w aktach sprawy znajduje się także oświadczenie W. R. (będącego jej pełnomocnikiem zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i przed Sądem I instancji), w którym oświadczył, że to skarżąca kasacyjnie była inwestorem spornej w niniejszej sprawie inwestycji (oświadczenie złożone do protokołu z [...] lipca 2008 r.). Ponadto jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w sytuacji, w której budowa została faktycznie zakończona (została nawet wyodrębniona własność poszczególnych lokali), ze wszech miar słuszne i efektywne jest skierowanie nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości, a tym jest A. R.. Zauważyć przy tym także należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna, ale tylko w tych przypadkach kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2014 r., II OSK 1090/13; z 14 marca 2018 r., II OSK 2223/17; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18). Zgodzić także należy się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 k.p.a. Jakkolwiek bowiem organy I i II instancji fatycznie oparły swe rozstrzygnięcia na podstawie różnych aktów prawa miejscowego - organ I instancji wziął pod uwagę przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" z [...] sierpnia 2013 r., (tj. procedował w oparciu o akt, którego stwierdzono nieważność), natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał na uwadze przepisy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - to okoliczność ta nie miała istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Jak zasadnie bowiem wskazał Sąd I instancji zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" z [...] sierpnia 2013 r., jak i plan aktualnie obowiązujący "[...]" nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowy obiekt, przeznaczyły pod zabudowę usługową. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.