II SA/Wa 489/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (organ/ MSWiA) decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), w związku z art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fundacji [...] z siedzibą w [...] (Fundacja/wnioskodawca/skarżąca) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej w drugiej części punktu 2 wniosku z dnia [...] września 2018 r. tj.: wskazania wszystkich spotkań/wydarzeń, w których wziął udział Minister w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] listopada 2016 r. wraz z podaniem konkretnych dat i godzin, osób uczestniczących w spotkaniu. Jak również przedmiotu spotkania oraz nazwy instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z [...] października 2018 r. poinformował Fundację, że nie dysponuje informacją o treści i w postaci wskazanej w zakresie drugiej część punktu 2 wniosku z dnia [...] września 2018 r. Stwierdził, że realizacja żądania wymagałaby analizy dokumentacji, w tym znajdującej się w zasobach archiwalnych, co jego zdaniem wskazuje na przetworzony charakter informacji. W związku z tym wezwał do wykazania istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w celu uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym. W odpowiedzi z dnia [...] października 2018 r. Fundacja wskazała, że uzyskanie informacji publicznej na temat spotkań i wydarzeń odbytych z udziałem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika z jej celów statutowych, którymi są m.in. podejmowanie starań na rzecz realizacji zasad demokratycznego państwa prawa, przejrzystości w życiu publicznym, społecznej kontroli nad instytucjami zaufania publicznego oraz przeciwdziałania patologiom życia publicznego i społecznego. W ramach swojej działalności Fundacja stworzyła ogólnodostępny portal internetowy jawnylobbing.org, gdzie publikowane są wiadomości, raporty, analizy czy dane statystyczne dotyczące działalności lobbingowej. Pozyskanie żądanej informacji ma na celu m.in. zbudowanie większej bazy danych dotyczącej przebiegu procesu legislacyjnego w Polsce, dalsze poszerzenie kręgu odbiorców informacji na temat przejrzystości lobbingu i procesu stanowienia prawa, a także wsparcie działań zmierzających do wdrożenia projawnościowych zmian w regulacji lobbingu w Polsce i Unii Europejskiej, zwiększenia przejrzystości życia publicznego w naszym państwie. Organ odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej stwierdził, że dokonanie indywidualnej analizy ponad 200 tysięcy sztuk dokumentów (samej tylko korespondencji przychodzącej i wychodzącej z Ministerstwa), spowodowałoby wyłączenie z bieżącej pracy pracowników wszystkich komórek organizacyjnych Ministerstwa. Dlatego też, w ocenie organu, w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który stanowi, że możliwe jest uzyskanie informacji przetworzonej w takim zakresie jednak, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie organu, Fundacja nie wykazała istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Dysponowanie zaś środkami umożliwiającymi opublikowanie pozyskanej informacji publicznej przetworzonej na prowadzonym portalu Jawnylobbing.org nie musi świadczyć o możliwości wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fundacja wniosła o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Fundacja zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że nie wykazała istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Fundacja stwierdziła, że argumenty za istnieniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby udostępnienie informacji publicznej przetworzonej przedstawiła zarówno w piśmie z [...] października 2018 r., jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] grudnia 2018 r. Zdaniem Fundacji, błędne jest stanowisko organu, że żądane informacje wymagają dużego nakładu pracy i podjęcia dodatkowych czynności. Organ, podając liczbę dokumentów do analizy, celowo wyolbrzymia problemy, aby podkreślić niewykonalność przygotowania wnioskowanej informacji. Zdaniem Fundacji, oczywistym jest, że wnioskowane informacje nie mogą znajdować się w większości kategorii dokumentów i należy je a priori wyłączyć z katalogu dokumentów, które powinny zostać zweryfikowane w celu ustalenia terminarza Ministra. W ocenie Fundacji, uzyskanie informacji i poddanie ich analizie pozwoli na wysunięcie stosownych wniosków na temat działalności podmiotów prowadzących zawodową i niezawodową działalność lobbingową na terenie urzędów oraz zachowań i wypełniania nałożonych ustawą lobbingową obowiązków przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, czego dalszym krokiem będzie sformułowanie rekomendacji i propozycji zmian legislacyjnych mających na celu zwiększenie przejrzystości i jawności życia publicznego. Zdaniem skarżącej, jest to metoda wykorzystania informacji publicznej przetworzonej w sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej i stanowi indywidualną, realną i konkretną możliwość jej wykorzystania dla dobra ogółu. Dążenie do wyeliminowania dezorganizacji urzędów, jaka ma obecnie miejsce w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, niewątpliwie stanowi wartość dodatnią i przesądza o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej, o której udostępnienie wnioskowała Fundacja. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja poprzedzająca z dnia [...] listopada 2018 r. nie naruszają obowiązujących przepisów tak proceduralnych, jak i prawa materialnego. Zgodzić się należy z organem, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, której udostępnienie wymagało wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że o informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste, będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, który negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych elementów i danych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, publ. LEX nr 1068557, z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133). Charakter informacji publicznej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 5 marca 2015r. sygn. akt I OSK 863/14 - dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie, udostępnienie informacji na temat wszystkich spotkań/wydarzeń, w których wziął udział Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w okresie od [...] stycznia do [...] listopada 2016 r. wraz z podaniem konkretnych dat i godzin, osób uczestniczących w spotkaniu, jak również przedmiotu spotkania oraz nazwy instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie stanowią informację przetworzoną w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jest to bowiem informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, a więc jest to informacja, która musiałaby zostać przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Jej przygotowanie nie będzie zwykłym zestawieniem wielu informacji prostych, ale wyspecyfikowaniem określonych danych według wskazanych we wniosku kryteriów. Argumentacja organu odnośnie uznania wnioskowanej informacji publicznej za przetworzoną jest racjonalna i przekonywująca. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Oznacza to, że wnioskodawca musi wskazać cel żądanej informacji, do czego zostanie wykorzystana, czemu ma służyć. Organ zaś ocenia, czy podany cel wykorzystania informacji przetworzonej ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Skarżący podmiot nie wykazał, aby cel udostępnienia żądanej informacji publicznej spełniał przesłankę szczególnie istotnego interesu publicznego, a wskazywane przez Fundację okoliczności nie uprawdopodobniły, że pozyskanie wnioskowanych informacji może mieć znaczenie, czy to z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu, czy też dla dobra ogółu. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że w ramach swojej działalności statutowej posiada indywidualną, realną i konkretną możliwość wykorzystania wnioskowanej informacji dla dobra ogółu, poprzez jej analizę i wnioski, których dalszym efektem ma być sformułowanie rekomendacji i propozycji zmian legislacyjnych w celu zwiększenie przejrzystości i jawności życia publicznego. Dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej istotne jest nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10, wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2006 r., II SA/Wa 1721/05, dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Niewątpliwie każde działanie w interesie ogółu, jako określonej wspólnoty publicznoprawnej, jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie 5 5 Sygn. akt II SA/Wa 489/19 "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13 - dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Tak więc działanie wnioskodawcy dla dobra ogółu nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. Reasumując, zdaniem Sądu organ prawidłowo zakwalifikował żądaną informację, jako przetworzoną, wobec czego warunkiem jej udostępnienia było ustalenie, że uzyskanie tej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro wnioskodawca tej przesłanki nie wykazał, to w rezultacie należało uznać, że nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W związku z powyższym uznając, że skarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, jako niezasadną.