II OZ 822/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 259/19 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 259/19, po rozpoznaniu wniosku A. B. (dalej jako wnioskodawcy lub skarżący) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z jej skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że wstrzymanie wykonania może dotyczyć tylko takich aktów, które nadają się do wykonania tj. powodują w sposób dobrowolny lub w trybie egzekucji administracyjnej taki stan rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Wstrzymanie wykonania dotyczy zatem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Podkreślił, że skutków takich nie wywołuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd zaznaczył, że decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności czy uprawnień osób trzecich. Wskazuje jedynie czy inwestycja danego typu może zostać zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza o tym czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Stwierdza jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Sąd stwierdził, że właśnie z tego powodu nie ma podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd zaznaczył, że skutki w postaci ewentualnego dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, które może zakończyć się decyzją o nakazie rozbiórki, nie są bezpośrednio związane z wykonalnością decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, skarżąca pośrednio domaga się wstrzymania postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Jednak tego efektu nie spowoduje wstrzymanie wykonalności zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji. Sąd stwierdził, że obawa skarżącej, że zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, zanim sąd dokona kontroli zaskarżonego aktu, nie stanowi okoliczności powodującej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Z tego też powodu wniosek o wstrzymanie wykonania należało uznać za nieuzasadniony. Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Zaskarżając je w całości, zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, że wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy zaskarżony akt podlega wykonaniu w toku postępowania egzekucyjnego. Na tej podstawie wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia lub jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność poglądów co do tego czy dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czy decyzja ta nie podlega wykonaniu. Wyjaśniono jak należy rozumieć wykonanie aktu administracyjnego. Dalej skarżąca podnosi, że podziela pogląd orzecznictwa administracyjnego, iż decyzja o warunkach zabudowy kształtuje prawa i obowiązki stron w zakresie zagospodarowania terenu, tym samym podlega wykonaniu w toku procesu inwestycyjnego. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany. Mogą być następnie wykorzystane w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane zarówno przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organami nadzoru budowlanego. W tym zatem rozumieniu decyzja o warunkach zabudowy podlega wykonaniu, możliwe jest zatem jej wstrzymanie. (postanowienie WSA w Krakowie z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 344/15). Zdaniem skarżącej, brak możliwości wykonania decyzji w toku postępowania egzekucyjnego nie przesądza o braku przymiotu wykonalności decyzji. Odmowa wydania warunków zabudowy wywołuje skutki w sferze uprawnień właścicielskich, których wykonanie wiązać się będzie z brakiem możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego i koniecznością dokonania jego rozbiórki. Pełnomocnik skarżącej uważa, że we wniosku o wstrzymanie zostały wykazane okoliczności, z uwagi na które wstrzymanie wykonania decyzji jest zasadne. Chodzi o fakt toczenia się przed organami nadzoru budowlanego postępowania w sprawie rozbiórki przedmiotowego obiektu, które w razie zakończenia się przed rozpoznaniem przedmiotowej skargi będzie skutkowało obowiązkiem rozbiórki - usunięcia obiektu a tym samym trudnymi do odwrócenia skutkami dla skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma chronić stronę, tak by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego obiektu budowlanego - przyczepy holenderskiej o wymiarach 11.5 x 3,0 m wraz z tarasem nietrwale związanym z gruntem na działce nr [...], obręb K., gmina K. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest z uwagi na sam charakter tej decyzji niezasadne. Decyzja taka określa dopuszczalny sposób zagospodarowania danego terenu pod planowane przez inwestora przedsięwzięcie. O ile w procesie budowlanym jest elementem koniecznym dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazuje parametry i sposób zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, to sama w sobie nie wywołuje skutków materialnoprawnych. Posiadanie jedynie decyzji o warunkach zabudowy nie pozwala inwestorowi na wybudowanie na działce przeznaczonej pod inwestycję określonego w tej decyzji przedsięwzięcia. Decyzja o warunkach zabudowy nie prowadzi do zmian własności działki, nie wkracza w uprawnienia osób trzecich. Jest ona jedynie wyrazem pozwolenia na zagospodarowanie terenu w określony w niej sposób, harmonizujący z istniejącym na danym terenie sposobem zagospodarowania. Oczywiście posiadanie takiej decyzji jest warunkiem koniecznym do zagospodarowania terenu w przyszłości w określony w niej sposób ale sama nie prowadzi do zmiany na nieruchomości. Dopiero zgodna z jej zapisami decyzja o pozwoleniu na budowę pozwala na dokonanie w terenie zmian, urzeczywistnienie jej treści. Zatem słuszne jest stwierdzenie, że decyzja ta nie wywołuje skutków w rzeczywistości. Nie sposób mówić o przymiocie wykonalności decyzji o warunkach zabudowy. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że nie nadaje się do egzekucji. Egzekucja prowadzi w sposób przymusowy do dokonania zmian w rzeczywistości, które odpowiadają treści obowiązku, który podlegał egzekucji. Decyzja o warunkach zabudowy nie zobowiązuje inwestora do dokonania zmian na nieruchomości w określony w niej sposób. Wskazuje na możliwość dokonania zmian w zagospodarowaniu terenu w przyszłości w planowany przez inwestora sposób lub odmawia takiego zagospodarowania. W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na fakt, że zaskarżona decyzja jest decyzją odmowną. Wobec tego nie można przyjąć, że poprzez odmowę inwestor uzyskał uprawnienia do zagospodarowania terenu w określony sposób. Tym bardziej decyzja odmowna nie posiada cechy wykonalności. Nie można utożsamiać skutków wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę ze skutkami decyzji o warunkach zabudowy tylko dlatego, że ta pierwsza decyzja wymaga wydania tej drugiej dla przystąpienia do procedury wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powiązanie proceduralne w procesie inwestycyjnym nie prowadzi do przypisania decyzji o warunkach zabudowy skutku w postaci powstania inwestycji. W tym stanie sprawy zasadna była odmowa uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji. Ponadto okoliczność wskazywana przez skarżącą, że w braku wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy do czasu rozpatrzenia skargi na tę decyzję przez sąd będzie mogło być kontynuowane postępowanie legalizacyjne przez organy nadzoru budowlanego, które z kolei może doprowadzić do wydania nakazu rozbiórki, nie jest bezpośrednim skutkiem wykonania decyzji o warunkach zabudowy. Nie może być zatem rozpatrywana w kategoriach znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków warunkujących wstrzymanie. Obawa kontynuowania postępowania legalizacyjnego grożącego rozbiórką nie jest powiązana z wykonalnością decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. To istnienie decyzji o warunkach zabudowy a nie jej wykonalność może mieć wpływ na toczące się postępowanie legalizacyjne. W sytuacji kiedy decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wykonaniu nie sposób twierdzić, że jej wykonanie wywołuje jakiekolwiek skutki, w szczególności mogące doprowadzić do zmiany rozstrzygnięcia toczącego się postępowania legalizacyjnego. Z tego wynika, że skarżąca nie wykazała niebezpieczeństwa wystąpienia okoliczności ocenianych jako znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki, które byłyby powiązane z wykonaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego wstrzymanie wykonania tej decyzji w świetle art. 61 § 3 P.p.s.a. nie było możliwe. NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie nie przedstawiła żadnych argumentów, w oparciu o które zasadne byłoby twierdzenie, że zaskarżona decyzja spowoduje niebezpieczeństwo znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków dla sytuacji skarżącej. Brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja, która z istoty swej nie wywołuje żadnych skutków doprowadziła do zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.