II OSK 2631/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 560/17 w sprawie ze skargi S. M. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S. M. R. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/560/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. M. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania za obywatela polskiego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 15 września 2016 r. nr [...] Wojewoda Małopolski odmówił uznania S. M. R. za obywatela polskiego. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że zgodnie z treścią art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r. poz. 161 ze zm.) cudzoziemcowi odmawia się uznania za obywatela polskiego w przypadku, gdy nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wojewoda stwierdził, że w toku postępowania uzyskał informacje od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego opatrzone klauzulą "TAJNE", które spowodowały uznanie przez Wojewodę za niemożliwe przyznanie obywatelstwa wnioskodawcy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 4 stycznia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że Wojewoda zastosował się do przepisów ustawy o obywatelstwie polskim w zakresie procedury uznania za obywatela polskiego i w ramach takiego działania, na podstawie art. 36 ust. 2 tej ustawy zwrócił się do organów właściwych w sprawach bezpieczeństwa i porządku publicznego opinię. Uzyskane informacje spowodowały stwierdzenie, że nabycie przez wnioskodawcę obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Informacje ABW stanowiły materiały niejawne, opatrzone klauzulą "TAJNE", a strona nie jest osobą uprawnioną do dostępu do tych informacji. Od powyższej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę złożył S. M. R.. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów K.p.a., to jest art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji brak zebrania całego materiału dowodowego. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do takiego wniosku. Nadto skarżący zarzucił organom administracji naruszenie art. 8 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w naruszeniu prawa skarżącego do życia prywatnego i rodzinnego oraz pozbawieniu go możliwości weryfikacji przyczyn, na podstawie których odmówiono mu uznania za obywatela polskiego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w swojej decyzji. Wyrokiem z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/560/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 stycznia 2017 r. w przedmiocie uznania S. M. R. za obywatela polskiego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 31 ustawy o obywatelstwie polskim cudzoziemcowi odmawia się uznania za obywatela polskiego w przypadku, gdy: a) nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 30; b) nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Art. 31 pkt 2 ww. ustawy nie stanowi, że przesłanką odmowy uznania cudzoziemca za obywatela polskiego jest uzyskanie przez wojewodę w trybie uregulowanym w art. 36 ust. 2 tej ustawy informacji od Dyrektora Delegatury ABW o tym, że nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przesłanką taką jest stwierdzenie, że nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego stanowi tego rodzaju zagrożenie. Tym niemniej informacja taka stanowi wprost przesłankę odmowy uznania wnioskodawcy za obywatela polskiego. Sytuacja taka wystąpiła w przedmiotowej sprawie albowiem w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim Wojewoda uzyskał od Dyrektora Delegatury ABW informację, że uwzględnienie wniosku skarżącego stanowiłoby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy prawidłowo oceniły, że taka informacja po pierwsze jest wiarygodnym źródłem danych, a po drugie organy właściwie oceniły tę informację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest zarówno zapoznanie się z niejawnym materiałem dowodowym jak również ocena jego wiarygodności, co stanowi niezbędną gwarancję ochrony praw cudzoziemca. Przyjęte rozwiązania prawne gwarantują zachowanie poufnych danych przy jednoczesnym zapewnieniu efektywnego korzystania przez stronę z prawa do obrony. Możliwość zapoznania się przez Sąd z dokumentem niejawnym stanowiącym podstawę odmownej decyzji wyczerpuje konwencyjny standard istnienia kontradyktoryjnego postępowania przed niezawisłym organem właściwym do kontroli przesłanek leżących u podstaw wydania decyzji ograniczającej prawa strony. W ocenie Sądu I instancji wnikliwa analiza dokumentu przedstawionego przez ABW nie daje przekonujących podstaw do zakwestionowania jego mocy dowodowej. Tym samym analiza ta nie powoduje zakwestionowania oceny, że uwzględnienie wniosku skarżącego o uznanie go za obywatela polskiego łączyłoby się z wystąpieniem zagrożenia, o którym mowa w art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim. Z uwagi na fakt, że oceniany dokument ma charakter dokumentu niejawnego Sąd stwierdził, że zobowiązany jest do odstąpienia od szczegółowego uzasadnienia tej oceny. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł S. M. R., podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 31 pkt 2. ustawy o obywatelstwie polskim z dnia 2 kwietnia 2009 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 161) poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że nabycie przez skarżącego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do przyjęcia takiego wniosku, 2) art. 8 i art. 13 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji naruszenie prawa skarżącego do życia prywatnego i rodzinnego oraz pozbawienie go możliwości weryfikacji przyczyn, na podstawie których odmówiono mu uznania za obywatela polskiego, w szczególności poprzez brak dostatecznego zindywidualizowania i należytego wykazania przez WSA zagrożenia bezpieczeństwa państwa, z jakim miałoby się wiązać wydanie pozytywnej decyzji w toku postępowania administracyjnego, 3) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 5 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie kontroli decyzji organu i nieuwzględnienie skargi pomimo: – naruszenia przez organ przepisów postępowania mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, w tym brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak zebrania całego materiału dowodowego (naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim) jak również brak czytelnego i logicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie wyjaśnienia przyczyn, dla których uznano, że zachowanie skarżącego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego (naruszenie art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 8 K.p.a.), – naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego to jest niewłaściwego zastosowania art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim i art. 8 i art. 13 Konwencji polegającego na bezpodstawnym przyjęciu, że nabycie przez skarżącego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, 4) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie sprawy przez WSA, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, jak również uchylenie się od dokonania szczegółowej analizy prawnej klauzuli generalnej zawartej w art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim, 5) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek dla jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające zdaniem skarżącego kasacyjnie potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. M. R. ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2012 r. poz. 161) poprzez niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten stanowi, że cudzoziemcowi odmawia się uznania za obywatela polskiego, w przypadku gdy nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Postawę ustaleń faktycznych mających wskazywać, że w stosunku do cudzoziemca zachodzi ww. przesłanka odmowy uznania za obywatela polskiego stanowiła informacja ABW, której nadano klauzulę "TAJNE". Nadanie takiej klauzuli uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zawarcie w uzasadnieniu szczegółowej oceny tej informacji, gdyż prowadziłoby to do jej ujawnienia. Klauzulę tajności może zdjąć tylko ten podmiot, który klauzulę tę nadał. Niemniej jednak stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny zapoznał się z tą informacją i miał możliwość jej oceny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska organów administracji oraz Sądu I instancji, że informacja ta daje podstawy do przyjęcia, iż w stosunku do skarżącego kasacyjnie zachodzi przesłanka odmowy uznania go za obywatela polskiego, o której mowa art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w tej informacji dane nie dają podstaw do poczynienia ustalenia, że nadanie skarżącemu kasacyjnie obywatelstwa polskiego byłoby zagrożeniem dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zarzut naruszenia art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej jak również do uwzględnienia skargi wniesionej do Sądu I instancji, a także do uchylenia decyzji organu odwoławczego i organu I instancji. W tej sytuacji dokonywanie oceny pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było niecelowe. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.