II OSK 39/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 213/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za szczególne korzystanie z wód oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 26 września 2019 r., sygn. II SA/Lu 213/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w C. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni) z [...] lutego 2019 r., nr [...], w przedmiocie opłaty za szczególne korzystanie z wód oddalił skargę. W skardze kasacyjnej Spółka (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucam: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 268 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: Prawo wodne), przez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że pobór wód podziemnych z ujęcia wody "[...]" nie podlega zwolnieniu z opłaty zmiennej z tego powodu, że z przedmiotowego ujęcia wody realizowane są dwa równoległe cele poboru wody, co nie mieści się w dyspozycji normy prawnej z art. 268 ust. 2, w sytuacji gdy, zdaniem skarżącej, spełnione zostały wszystkie przesłanki uprawniające do takiego zwolnienia, o czym niżej w uzasadnieniu skargi; 2) art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy stan faktyczny niniejszej sprawy nie odpowiadał hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie, ze względu na spełnienie wszystkich przesłanek uprawniających do zastosowania zwolnienia z art. 268 ust. 2; 3) art. 35 ust. 3 w związku z art. 8 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i błędne zakwalifikowanie usługi zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości z wody pochodzącej z odwodnienia kopalni jako usługi wodnej podlegającej przepisom ustawy Prawo wodne, w sytuacji gdy do usługi dystrybucji wody (zaopatrzenia w wodę) pochodzącej z odwodnienia kopalni zastosowanie mają wyłącznie przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków na mocy art. 8 Prawa wodnego. II. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy w oparciu o wadliwe ustalenia stanu faktycznego w zakresie mechanizmu poboru wody z ujęcia wody "[...]" w celu odwodnienia kopalni kredy i przeznaczenia (dystrybucji) wody pochodzącej z odwodnienia kopalni na potrzeby zaopatrzenia okolicznej ludności w wodę; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez bezzasadne tolerowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów k.p.a., w szczególności art. 7a, art. 81 a, art. 8, art. 9, art. 11 w zw. z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a przez bezzasadne tolerowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego w szczególności art. 272 ust.2, art. 268 ust. 1, Prawa wodnego. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącej, według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Ponadto zwrócono się z prośbą o przyspieszenie rozpoznania sprawy z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca kasacyjnie nie podziela dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawnej stanu rzeczy niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, stan faktyczny sprawy nie odpowiada zaprezentowanemu w uzasadnieniu wyroku. W toku badania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dopatrzył się uchybień uzasadniających jej uchylenie w odniesieniu do stanowiska organu w części dotyczącej stwierdzenia braku podstaw do zwolnienia z opłaty za pobór wód podziemnych z ujęcia wody "[...]" w takim zakresie, w jakim woda pobierana jest tak dla potrzeb odwodnienia kopalni kredy, jak i dla potrzeb zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 268 ust. 2 Prawa wodnego. Skarżącej trudno też wyczerpująco polemizować ze stanowiskiem Sądu I instancji w tym zakresie, gdyż nie do końca zrozumiała jest dla strony argumentacja Sądu I instancji co do możliwości lub braku zastosowania zwolnienia z "art. 268 ust. 2" w stanie faktycznym sprawy. Sąd I instancji nie dostrzega, że przesłanki odmowy zwolnienia, którymi kierował się organ nie są tożsame z tymi, które uznał Sąd. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, z ujęcia wody "[...]" dokonywany jest pobór wody w celu odwodnienia kopalni kredy, następnie woda pochodząca z tego odwodnienia wykorzystywana jest (dystrybuowana jest) do zaopatrzenia mieszkańców w wodę. Sąd I instancji nie polemizował z tym stanowiskiem skarżącej, nie wyjaśnił dlaczego nie podziela go, a w zamian za to dokonał błędnego ustalenia, że "cele te realizowane są równolegle", nie wiadomo, w oparciu o co dokonał takiego ustalenia. Skarżąca kasacyjnie nigdzie nie doszukała się twierdzenia, że cel odwodnienia kopalni i cel zaopatrzenia ludności w wodę są realizowane równocześnie (w tym samym czasie). Z ilości wody pochodzącej z odwodnienia kopalni pobiera się wodę w celu zaopatrzenia ludności w wodę, a resztę, która zostanie, zlewa się do kanału ściekowego. Jeżeli celem poboru wody byłoby zaopatrzenie w wodę okolicznych miejscowości, to woda byłaby pobierana w takiej ilości, w jakiej byłoby to niezbędne dla tego celu. Faktycznie tej wody pobiera się o wiele więcej, a jej nadmiar, który pozostaje po wykorzystaniu do celu zaopatrzenia w wodę, zrzuca się do rzeki. Nie można więc uznać, że cele te są realizowane równolegle, co więcej, zdaniem skarżącej, cel odwodnienia kopalni to jest jedyny cel poboru wody z tego ujęcia. To, co dzieje się później z tak pozyskaną wodą to cel wtórny, służy jej dystrybucji do dalszych odbiorców. Według skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji w swoich rozważaniach błędnie sugeruje się sformułowaniem użytym w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, a nie ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez stronę i zaprezentowanymi w skardze. Nie można więc arbitralnie uznać, że z ujęcia wody "[...]" realizowane są dwa równoległe, niezależne cele poboru wody, które mogą funkcjonować jeden bez drugiego, ponieważ Spółka nie będzie w stanie zaopatrywać ludzi w wodę, jeżeli nie będzie odpompowywać wody z kopalni kredy. Dlatego, prawidłowe jest stanowisko strony skarżącej, że z przedmiotowego ujęcia realizowany jest jeden cel – odwodnienie kopalni. Przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia dotknięte są zatem błędem wykazującym znamiona naruszenia art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Następstwem lego uchybienia było naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wymienione wadliwości postępowania uniemożliwiły realizację celów określonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdyż przeprowadzona przez sąd kontrola nie objęła istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżąca kasacyjnie uważa, że z treści pozwolenia wodnoprawnego niewątpliwie wynika, że skarżąca z ujęcia wody "[...]" dokonuje poboru wód podziemnych w celu odwodnienia kopalni kredy. Jest to podstawowa funkcja przedmiotowego ujęcia wody i jedyna usługa rozumiana jako usługa wodna w świetle przepisów ustawy Prawo wodne. Z ujęcia wody "[...]" skarżąca dokonuje poboru wód podziemnych w celu odwodnienia kopalni, następnie wodę pochodzącą z odwodnienia kopalni kieruje na potrzeby zaopatrzenia miasta C., a jej nadmiar do rurociągu zrzutowego kopalni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżąca kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji oraz zastosowanie dyspozycji art. 151 p.p.s.a. i wadliwy brak doszukania się przez Sąd I instancji naruszenia przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt II ppkt 1 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie naruszył obowiązku wynikającego z art. 133 § 1 p.p.s.a. Istota obowiązku sądu administracyjnego, zawartego w art. 133 § 1 p.p.s.a., sprowadza się do obowiązku wydania wyroku po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Artykuł 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego, zawartego w jej aktach, i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. W świetle powyższego, upatrywanie naruszenia art. 133 § 1, w okolicznościach eksponowanych na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych, nie może być uznane za usprawiedliwione. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe, określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną, a rozważania prawne są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania tego Sądu. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd I instancji wnikliwie i rzetelnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Prawidłowo Sąd I instancji skoncentrował swą uwagę na istocie sprawy, wskazując, że zasadniczą kwestią sporną między stronami pozostawało zagadnienie istnienia podstaw do zwolnienia skarżącego z opłaty za pobór wód podziemnych z ujęcia "[...]" w takim zakresie, w jakim woda pobierana jest tak dla potrzeb odwodnienia kopalni kredy, jak dla potrzeb zaopatrzenia w wodę miasta C. oraz okolicznych miejscowości (zaopatrzenia ludności w wodę). Dodatkowo, z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 141 § p.p.s.a. mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego oddalił skargę Spółki. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zostało tak sporządzone, że wynika z niego, dlaczego Sąd ten uznał, że skarga Spółki nie zasługiwała na uwzględnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, CBOSA). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji w poprawny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku. Te okoliczności wskazują, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, motywy wyroku Sądu I instancji są zrozumiałe, poddają się kontroli, a Sąd nie uchybił przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który nakazywałby uznanie zarzutu jego naruszenia za usprawiedliwiony. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II ppkt 2 skargi kasacyjnej. Artykuł 7a k.p.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, której jednostki redakcyjnej dotyczy ten zarzut. Z uzasadnienie skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie wskazuje na wątpliwości interpretacyjne w zakresie wykładni art. 268 ust. 2 p.w. Jednak skarżąca kasacyjnie błędnie utożsamia wątpliwości interpretacyjne z uwagą poczynioną prze Sąd I instancji na temat konstrukcji legislacyjnej art. 268 p.w. Jedną z przesłanek zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. jest występowanie w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej. Skoro wątpliwości te nie występowały, to art. 7a § 1 k.p.a. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. O wystąpieniu wątpliwości w rozumieniu przepisu art. 7a § 1 k.p.a. można mówić, gdy po skorzystaniu z wszelkich dostępnych metod wykładni nie można ustalić w sposób jednoznaczny treści normatywnej przepisu. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut przedstawiony w pkt II ppkt 2 dotyczy art. 81a § 1 k.p.a. Obowiązek rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony powstaje w sytuacji, gdy takie wątpliwości występują. W postępowaniu kontrolowanym przez Sąd I instancji nie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, w szczególności nie wystąpiły niejasności lub wątpliwości dotyczące oceny stanu faktycznego, których nie dało się usunąć. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wyjaśnił, że normatywna treść regulacji zawartej w art. 268 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm. dalej: p.w.) nie budziła wątpliwości, zaś sposób jej zastosowania w sprawie był pochodną dokonanej przez organ wykładni tego przepisu, którą Sąd I instancji uznał za prawidłową. Ma rację Sąd I instancji, że podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 81a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne wynikały z przedstawionych dokumentów i nie budziły wątpliwości. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że wątpliwości interpretacyjne w zakresie wykładni art. 268 ust. 2 p.w. wyraził również Sąd I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że Sąd I instancji nie miał wątpliwości interpretacyjnych dotyczących wykładni art. 268 ust. 2 p.w. Potwierdza to w szczególności jasno sformułowana, pod względem prawnym, argumentacja stanowiska Sądu I instancji, przedstawiona w uzasadnieniu oraz tezy orzeczenia. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a. – orzekające w sprawie organy nie naruszyły zasady wynikającej z treści ww. przepisu. Ustalenie wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne w postaci poboru wód podziemnych z ujęcia wody "[...]", dla potrzeb zaopatrzenia w wodę Miasta C. oraz okolicznych miejscowości, nie naruszyło również dyrektywy interpretacyjnej wynikającej z zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. w postaci zasady pewności prawa. Nie można też twierdzić, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej, bez uzasadnionej przyczyny, odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 9 k.p.a. Obowiązek informowania stron, określony w art. 9 k.p.a., nie oznacza konieczności udzielania wszelkich informacji prawnych, w tym o konsekwencjach zaistnienia wszelkich możliwych stanów faktycznych dotyczących ich sytuacji prawnej związanej z prowadzonym postępowaniem. Obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. nie obejmuje w szczególności udzielania stronom pomocy prawnej ani zastępowania ich w wyborze optymalnego sposobu postępowania. Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt I ppkt 1 i 2 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo ocenił zastosowanie w niniejszej sprawie art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. Sąd I instancji dokonał także prawidłowej wykładni art. 268 ust. 2 p.w. wskazując, że w tym przepisie potwierdzono konieczność ponoszenia opłaty za usługi wodne, przy czym w odniesieniu do poboru wód do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania, obowiązek ten ograniczono jedynie do poboru wód z ujęć, które nie należą do systemów odwadniania zakładów górniczych. Konieczność ta wynika z zasady ogólnej, uregulowanej w art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. Z art. 268 ust. 2 p.w. wynika również obowiązek ponoszenia tych opłat. Obowiązek ten jest elementem normy prawnej wynikającej z art. 268 ust. 1 pkt. 1 p.w. Charakteryzując pojęcie obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne, wynikające z art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. oraz z art. 268 ust. 2 p.w., wyjaśnić należy, że: 1) zachodzi tu brak możliwości wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku ponoszenia opłat, przeciwnie – istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek ten wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym (art. 9 ust. 3 p.w., art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w., art. 268 ust. 2 p.w.). W niniejszej sprawie organ i Sąd I instancji wskazały prawidłowo podstawę prawną wykonania obowiązku ponoszenia opłat. Ponadto, wykładnia art. 268 ust. 2 p.w., dokonana przez Sąd I instancji oraz zastosowanie art. 268 ust. 1 pkt 1 przez organ są zgodne z jedną naczelnych zasad gospodarowania wodami, która jest uregulowana w p.w. – zasadą zwrotu kosztów usług wodnych. Podstawa prawna tej zasady znajduje się w art. 9 ust. 3 p.w. Według tego przepisu, gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zasada ta stanowi jedną z podstaw nowego systemu finansowania gospodarki wodnej uregulowanego w p.w., który ma zapewnić efektywne i sprawne gospodarowanie zasobami wodnymi z uwzględnieniem efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Źródłem tej zasady w p.w. jest prawo UE. Zasada zwrotu kosztów usług wodnych uregulowana jest w dyrektywie 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki widnej (Dz. U. UE. L. 2000. 327.1 z 22 grudnia 2000 r.). Zgodnie z pkt 38 preambuły do dyrektywy 2000/60/WE, właściwe może być zastosowanie instrumentów ekonomicznych przez Państwa Członkowskie jako części programu działań. Zasada zwrotu kosztów usług wodnych, w tym kosztów ekologicznych i dotyczących zasobów, związanych ze szkodami lub negatywnym wpływem na środowisko wodne, powinna być uwzględniona w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". W myśl art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasada zwrotu kosztów usług wodnych, uregulowana w art. 9 ust. 3 p.w., w połączeniu z zasadą racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości powinna prowadzić do obciążenia odbiorców usług wodnych obowiązkiem najbardziej efektywnego gospodarowania zasobami wód w kierunku zarówno stosowania najmniej kosztownych rozwiązań związanych z korzystaniem z wód, jak i najmniej uciążliwych dla zasobów wód. Nakłada to na odbiorców usług wodnych obowiązek poszukiwania i doboru optymalnych metod gospodarowania wodami zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasada zwrotu kosztów usług wodnych obejmuje koszty środowiskowe i koszty osobowe. Koszty środowiskowe to koszty szkód w środowisku i ekosystemach. Koszty zasobowe to wartość utraconych korzyści, które mogłyby zostać osiągnięte, gdyby zasoby wodne oraz ich zdolność do samoodtworzenia nie były zmniejszane wskutek ich bieżącego użytkowania (por. J. Rotko, Ramowa dyrektywa wodna – analiza prawna, Poznań 2013, s. 142-143). Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I ppkt 3 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją wymierzono opłatę za pobór wód podziemnych z ujęcia wody "[...]". Organ nie wymierzał skarżącej opłaty za usługę w postaci "zaopatrzenia w wodę Miasta C. oraz okolicznych miejscowości", co jest zgodne z treścią art. 8 p.w., według którego przepisów ustawy nie stosuje się do usług wodnych w zakresie magazynowania, uzdatniania lub dystrybucji wód powierzchniowych i wód podziemnych oraz odbioru ścieków, objętych przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328 i 1566). Artykuł 8 p.w. reguluje zasadę autonomii materii normatywnej dwóch ustaw: p.w. oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zakresie określonym w tym przepisie. Organ, w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2019 r., nr [...], wyjaśnił, że miał na uwadze treść art. 268 ust. 2 p.w. oraz decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2010 r., znak: [...], udzielającą [...] sp. z o.o. w C. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia wody "[...]" dla potrzeb odwodnienia kopalni kredy [...] sp. z o.o. Zakład [...] w C. oraz zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości. Akceptacja wykładni przepisów p.w. przedstawionej w skardze kasacyjnej prowadziłaby wprost do sytuacji, w której skarżąca kasacyjnie, jako podmiot korzystający z wód podziemnych, nie ponosiłaby opłat za pobór tych wód przeznaczonych do zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości. W piśmiennictwie wskazuje się, że jednym z instrumentów ekonomicznych, stosowanych w gospodarowaniu zasobami wodnymi, są opłaty za szczególne korzystanie z wód. W gospodarce wodnej występują różne rodzaje tych opłat. Największe znaczenie mają opłaty za pobór wody i odprowadzanie ścieków. Opłaty za szczególne korzystanie z wód są najważniejszym instrumentem ekonomicznym w gospodarowaniu zasobami wodnymi. Dzięki nim tworzone są środki, które przy respektowaniu zasady samofinansowania, powinny umożliwiać prowadzenie w przyszłości efektywnej działalności eksploatacyjnej i inwestycyjnej w wyodrębnionych układach hydrograficznych. Opłaty stanowią też podstawowy instrument, który powinien wymuszać oszczędne gospodarowanie zasobami wodnymi. "Zwalnianie z opłat ugruntowuje u użytkowników przekonanie, że woda jest dobrem darmowym. Nie sprzyja to oszczędnemu użytkowaniu wody i uczy jej marnotrawstwa. Wszelkie zwolnienia użytkowników z opłat wypaczają też rachunek ekonomiczny, co nie powinno mieć miejsca w gospodarce rynkowej" (zob. M. Wąsowicz, Podstawy ekonomiki gospodarki wodnej, Warszawa 2000, s. 122). Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I ppkt 3 skargi kasacyjnej. Nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 3 p.w. w zw. z art. 8 p.w. Zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 p.w. nie został poprawnie sformułowany, co nie pozwala na jego zrozumienie. Artykuł 35 ust. 3 p.w. składa się dziewięciu punktów, stanowiących jednostki redakcyjne o zróżnicowanej treści normatywnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zacytowano treść art. 35 ust. 3 p.w., ale w uzasadnieniu nie ma uszczegółowienia tego zarzutu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej. Należy jeszcze raz powtórzyć – skarżącej nie wymierzono opłaty za usługę w postaci "zaopatrzenia w wodę Miasta C. oraz okolicznych miejscowości", lecz za pobór wód podziemnych, który nie realizuje potrzeb odwodnienia kopalni. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. usługi wodne obejmują: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Skarżąca kasacyjnie wykonuje usługi wodne określone w art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. w postaci poboru wód podziemnych. Nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 272 ust. 2 p.w. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, wyrażonemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ prawidłowo zakwalifikował usługi wodne, wykonywane przez skarżącą z ujęcia wody "[...]" . W konsekwencji Dyrektor Zarządu Zlewni w B. miał obowiązek określenia wysokości opłaty zmiennej na podstawie art. 272 ust. 2 p.w. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.). O naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Takie sytuacje nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Przez zarzut naruszenia tego przepisu skarga kasacyjnie nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego. Nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 11 k.p.a. Motywy zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji odzwierciedlają rację decyzyjną i wyjaśniają tok rozumowania prowadzący do zastosowania wskazanych w tej decyzji przepisów prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.