VII SA/Wa 717/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi B K na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B K kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B K ("skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] stycznia 2019 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 9 lipca 2018 r. (data wpływu) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla [...] ("PINB") pismo skarżącego dotyczące budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], wybudowanego przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]" ("inwestor"). W piśmie tym skarżący wskazał, że w przedmiotowym budynku jest więcej lokali mieszkalnych niż przewidywał to zatwierdzony projekt budowlany oraz, że powierzchnia użytkowa zgłoszona przez inwestora w 2000 r. do użytkowania stanowi wyłącznie 52% powierzchni użytkowej ww. budynku. Poza tym skarżący wskazał, że choć inwestor, który jest jednocześnie obecnym właścicielem przedmiotowego budynku, w 2000 r. zgłosił do użytkowania cześć budynku, tj. 1398,62 m2, to nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o której mowa w art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., "Prawo budowlane"). Z uwagi zaś na brak protokołu z obowiązkowej kontroli nie wiadomo, która część budynku stanowiąca 52% całości obiektu została oddana do użytkowania. PINB postanowieniem z [...] października 2018 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego w sprawie ustalenia zgodności budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz weryfikacji przyjęcia części tego obiektu do użytkowania na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy. W uzasadnieniu PINB wskazał, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Podał, że w sprawach budowlanych interes prawny wynika przede wszystkim z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, a także z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiadujących. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie (obowiązującymi) mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. W takiej sytuacji obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. I dalej organ podał, że właścicielem budynku przy ul. [...] jest Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]". Powołując się na orzecznictwo stwierdził, że w postępowaniu przed organami administracji publicznej członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługują prawa strony i tym samym nie posiadają oni legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym, lecz reprezentowani są przez statutowo właściwe organy spółdzielni. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje bowiem jej zarząd. Dodatkowo podniósł, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN – inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Ustawodawca, mocą wskazanej regulacji, zawęził bowiem krąg uczestników postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i jednocześnie przesądził, że podmiotami praw i obowiązków tego postępowania są jedynie konkretne jednostki, czyli inwestor lub inwestor i Prezes KZN. Przepis ten stanowi zatem normę szczególną w stosunku do unormowania zawartego w art. 28 k.p.a. PINB podkreślił, że zgodnie z zasadą skargowości wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową strony w rozumieniu art. 28 tej ustawy, a o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny". Art. 61a § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek odmowy wszczęcia postępowania gdy żądanie, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jednocześnie organ wskazał, że będzie prowadził postępowanie w sprawie z urzędu – bez udziału skarżącego. Postanowieniem z [...] października 2018 r., nr [...], PINB nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], wykonanych z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ocena techniczna winna m.in. wykazać, czy istniejące w tym budynku lokale spełniają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać mieszkania w budynku wielorodzinny, oraz zawierać część opisową i techniczną. W ocenie należy także wskazać sposób doprowadzenia do zgodności z prawem robót wykonanych niezgodnie z przepisami. W treści uzasadnienia PINB stwierdził: "Na parterze usytuowany jest również lokal użytkowy oznaczony nr [...] o funkcji rekreacyjno-sportowej z częścią biurową. (...) W budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]użytkowane są wszystkie istniejące w nim lokale mieszkalne oraz garaż podziemny, natomiast do użytkowania lokalu użytkowego nie przystąpiono.", a także "budynek przy ul. [...]został przyjęty do użytkowania bez lokalu użytkowego oznaczonego obecnie nr [...]". W zażaleniu na to postanowienie skarżący wskazał, że jest właścicielem lokalu w przedmiotowym budynku, jednak go nie użytkuje wiedząc, że budynek nie jest oddany do użytkowania w całości, a brak protokołu z odbioru częściowego obiektu powoduje, iż nie wiadomo, które lokale bądź ich części mogą być użytkowane. Postanowieniem wskazanym na wstępie, z [...] stycznia 2019 r. o nr [...][...]WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podzielił ocenę stanu faktycznego i prawnego dokonaną przez organ I instancji. Wskazał przy tym, że skarżący jest właścicielem lokalu nr 19 w przedmiotowym budynku, ale jego wniosek dotyczy kwestii przyjęcia do użytkowania pozostałych lokali mieszkalnych – poza lokalem [...] (objętych potwierdzeniem przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania z [...] stycznia 2000 r., znak: [...]) oraz zgodności budowy budynku przy ul. [...]z zatwierdzonym projektem budowlanym. Tym samym zakres postępowania postulowany przez skarżącego dotyczy części wspólnych przedmiotowego budynku bądź lokali niebędących własnością skarżącego. [...]WINB podkreślił, że skarżący nie posiada własnego, indywidualnego interesu prawnego będącego podstawą uznania go za stronę w postępowaniu administracyjnym w sprawie nieprawidłowego w jego opinii przyjęcia do użytkowania lokali mieszkalnych (poza lokalem [...]) w budynku przy ul. [...], jak również w sprawie ustalenia zgodności budowy tego obiektu z warunkami pozwolenia na jego budowę. W tej sytuacji [...]WINB stwierdził, że zasadne jest utrzymanie w mocy postanowienia PINB. W skardze do Sądu na ww. postanowienie [...]WINB z [...] stycznia 2019 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o zmianę zaskarżonego postanowienia i uznanie go za stronę postępowania; wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego nr [...] w przedmiotowym budynku. Wskazał, że jego lokal nie jest i nigdy nie był użytkowany z uwagi na szereg odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jakich dopuścił się inwestor. Wskazał m.in. na zalewanie jego lokalu przez wody opadowe przenikające z tarasu znajdującego się bezpośrednio nad tym lokalem. Ponadto podniósł, że z uwagi na brak przeprowadzenia obowiązkowej kontroli odbioru części obiektu brak jest informacji, które części budynku zostały oddane do użytkowania, a dla których nie został zakończony proces inwestycyjny. Podał też, że w postępowaniu dotyczącym złego stanu technicznego przedmiotowego budynku był uznany za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie [...]WINB z [...] stycznia 2019 r., nr [...]utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego. Podstawę prawną tych orzeczeń stanowił art. 61a § 1 k.p.a., a powodem jego zastosowania było stwierdzenie przez organy orzekające, że skarżący nie ma przymiotu strony. Zważyć przy tym trzeba, że w piśmie z 25 czerwca 2018 r. skierowanym do GINB, a następnie przekazanym przez ten organ do PINB, skarżący wniósł o podjęcie czynności w stosunku do budynku przy ul. [...] wobec wykonania tego obiektu niezgodnie z pozwoleniem na budowę (z [...] sierpnia 1996 r.) oraz z uwagi na jego oddanie do użytkowania tylko w części (na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy z 2000 r.). W zażaleniu na postanowienie organu I instancji podał zaś, że posiada prawo do lokalu użytkowego w tym budynku, oznaczonego nr [...], którego jednak nie użytkuje z uwagi na wady wynikające z realizacji obiektu w warunkach odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale także ze względu na brak pewności co do dopuszczenia tego lokalu do użytkowania (i zakończenia tym samym w stosunku do tej części budynku procesu inwestycyjnego). Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób, zdaniem Sądu, zaakceptować orzeczeń wydanych w sprawie. Organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że wniosek skarżącego dotyczy "kwestii przyjęcia do użytkowania pozostałych lokali mieszkalnych - poza lokalem [...] (objętych potwierdzeniem przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania z dnia [...] stycznia 2000 r., znak: [...]) oraz zgodności budowy budynku przy ul. [...]z zatwierdzonym projektem budowlanym." Uznał na tej podstawie, że zakres postulowanego przez skarżącego postępowania dotyczy części wspólnych budynku bądź lokali niebędących własnością skarżącego. Stwierdzenie to jest całkowicie niezrozumiałe i nie znajduje potwierdzenia w ww. podaniu skarżącego, jak i w rozpatrywanym przez [...]WINB zażaleniu. Z ww. podania skarżącego (jak i jego zażalenia) wynika bowiem, że domagał się on interwencji przede wszystkim w związku z lokalem użytkowym nr [...], do którego posiada tytuł prawny, podnosząc, że z kilku przyczyn lokalu tego nie użytkuje; z tego m.in. powodu, że nie ma pewności, czy lokal ten został formalnie zgłoszony do użytkowania. Powołał się przy tym na pewne okoliczności wprowadzające w jego ocenie uzasadnione wątpliwości w tej materii. Tym samym - zdaniem Sądu - nie sposób przyjąć za organem II instancji, aby żądanie skarżącego dotyczyło tej części obiektu, co do której skarżący nie posiada własnego, indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd dostrzega przy tym, że interwencja skarżącego spowodowała wszczęcie z urzędu przez PINB postępowania dotyczącego przedmiotowego budynku; w aktach sprawy znajduje się postanowienie PINB z [...] października 2018 r., nr [...], wydane we wskazanym postępowaniu - prowadzonym z urzędu - na podstawie art. 81c ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, "Prawo budowlane"), w którego uzasadnieniu wskazano, że "budynek przy ul. [...] został przyjęty do użytkowania bez lokalu użytkowego oznaczonego obecnie nr [...]. Potwierdza to podana w potwierdzeniu przyjęcia przedmiotowego obiektu budowlanego do użytkowania powierzchnia użytkowa, która stanowi sumę powierzchni użytkowej funkcji mieszkalnej oraz komunikacji ogólnej dla tej funkcji". W tych warunkach, zdaniem Sądu, nie można podzielić stanowiska organów orzekających o braku przymiotu strony skarżącego w niniejszej sprawie. Skoro bowiem zachodzi podstawa do prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do przedmiotowego obiektu m.in. z uwagi na oddanie tego obiektu do użytkowania z wyłączeniem lokalu skarżącego, to nie sposób przyjąć, aby skarżący jako właściciel tego lokalu (tj. posiadający spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu), nie mógł być stronę tego postępowania. Wobec argumentacji użytej w sprawie przez organy, w tym przez PINB w postanowieniu z [...] października 2018 r., Sąd zauważa dodatkowo, że wprawdzie co do zasady w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego z udziałem spółdzielni mieszkaniowej, interes prawny posiada ten podmiot reprezentując także poprzez statutowe organy członków spółdzielni; nie wyłącza to jednak możliwości udziału w takim postępowaniu w charakterze strony członka spółdzielni – właściciela lokalu w budynku spółdzielni, o ile wykaże on swój indywidulany i niezależny od spółdzielni mieszkaniowej interes prawny. Sąd zauważa bowiem, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 845), zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Sprawując zarząd powierzony, spółdzielnia jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich swoich członków, a także - właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, niezależnie od tego, czy są członkami spółdzielni, czy też nie (por. wyrok NSA z 23 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1255/09). Co ważne, w świetle art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszankowych, spółdzielnia mieszkaniowa może występować w sprawach niejako w podwójnej roli: jako inwestor oraz jako reprezentant współwłaścicieli (właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych i jednocześnie współwłaścicieli gruntu) i swoich członków. Taka pozycja spółdzielni, traktowana jako zasada, nie wyklucza jednak możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym czy to pozwolenia na budowę czy to wykonanych robót budowlanych, właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego. Niemniej, może to nastąpić tylko w sytuacji, gdy właściciel lokalu mieszkalnego w budynku zarządzanym przez spółdzielnię wykaże swój własny, indywidualny interes prawny. Zdaniem Sądu, taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Poza tym, Sąd stwierdza, że nie stanowi przeszkody w uznaniu skarżącego za stronę postępowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, albowiem przepis ten (stanowiący o tym, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor) nie może znaleźć zastosowania w sytuacji wątpliwości co do realizacji inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę; nadto jako przepis szczególny może znaleźć zastosowanie tylko w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W tym przypadku z akt wynika, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do zgodności realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nadto, sprawa nie dotyczy pozwolenia na użytkowanie, a legalności inwestycji, tj. zgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę, a także jej weryfikacji pod kątem przyjęcia do użytkowania. Podsumowując, biorąc pod uwagę ww. okoliczności faktyczne, kierując się przy tym żądaniem skarżącego, Sąd uznał, że zarówno organ II instancji, jak i organ I instancji nie wykazali konieczności zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle tej regulacji utrwalił się pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyny podmiotowej może nastąpić tylko wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba która występuje z żądaniem wszczęcia postępowania nie może być uznana za stronę tego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3484/15, "Właściwe rozumienie art. 61a § 1 k.p.a. oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym, warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową." W ocenie Sądu, wobec argumentacji podnoszonej konsekwentnie przez skarżącego i wstępnych ustaleń poczynionych przez organy orzekające, taka "oczywista" sytuacja nie miała miejsca w tym przypadku; nadto – wstępne ustalenia poczynione przez PINB (v. postanowienie tego organu z [...] października 2018 r.) nie dawały podstaw do odmówienia skarżącemu interesu prawnego (w oparciu o art. 28 k.p.a. i w związku z domaganiem się przez niego interwencji w stosunku do lokalu nr [...] w budynku Spółdzielni, w stosunku do którego posiada on spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu). Orzekając ponownie w sprawie PINB obowiązany będzie uwzględnić ww. stanowisko Sądu i przyznać skarżącemu status strony, wziąć pod uwagę przy tym uruchomione i prowadzone z urzędu pod znakiem [...]postępowanie (o ile nie zostało ono jeszcze zakończone), ewentualnie rozważyć konieczność/zasadność uruchomienia postępowania z wniosku skarżącego w zakresie nie objętym ww. postępowaniem prowadzonym z urzędu. PINB winien bowiem uznać, że w sprawie, która dotyczy m.in. lokalu nr [...], skarżący ma interes prawny. W zależności więc od etapu/wyniku postępowania prowadzonego z urzędu a dotyczącego (jak wynika z postanowienia PINB z [...] października 2018 r. nr [...]) także ww. lokalu, PINB powinien rozważyć wszczęcie postępowania z wniosku skarżącego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.