II SAB/Gd 76/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Z. B. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Z. B. w dniu 15 maja 2019 r. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prokuratury Rejonowej w zakresie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 kwietnia 2019 r. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 23 kwietnia 2019 r. skarżący zwrócił się do Prokuratury Rejonowej o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej prowadzonych przez ten organ w stosunku do niego postępowań i dochodzeń w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 1 stycznia 2019 r. oraz prowadzonych na jego wniosek przez Prokuraturę i Policję postępowań i dochodzeń w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 1 stycznia 2019 r. Jako sposób i formę udostepnienia informacji wskazał kserokopię. W odpowiedzi z dnia 9 maja 2019 r. Prokuratura wyjaśniła skarżącemu, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej, bowiem nie odnoszą się do sfery publicznej, tylko indywidualnej. Tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze skarżący wskazał, że Prokuratura Rejonowa bezpodstawnie odmówiła mu udzielenia wnioskowanych informacji, gdyż ma on prawo posiadać wiedzę w zakresie prowadzonych w stosunku do niego postępowań. W odpowiedzi na skargę Prokuratura Rejonowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 9 maja 2019 r. Dodała, że skarżący w związku z toczącymi się postępowaniami przygotowawczymi uzyskuje stosowne informacje o ich biegu w trybie przepisów Kodeksu postepowania karnego. Powszechne jednostki organizacyjne prokuratury nie są zobligowane do opracowywania i udostępnienia "zbiorczych informacji" na każde żądanie osoby, która takiej informacji domaga się w swojej indywidualnej sprawie. W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2019 r. skarżący wniósł o wymierzenie grzywny Prokuratorowi grzywny w wysokości 5.000 zł, wskazując, że wystąpił do tego organu o konkretne informacje lub o odpis dokumentów dotyczących jego osoby, ale ich nie uzyskał. Informacje te są niezbędne, ponieważ chce wystąpić na drogę cywilnoprawną przeciwko Prokuraturze w związku z możliwością naruszenia ustawy RODO oraz w związku z prowadzonymi przez nią bezpodstawnie czynnościami dochodzeniowo-śledczymi. Pełnomocnik skarżącego, świadczący pomoc z urzędu, w piśmie procesowym z 27 sierpnia 2019 r., powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał że akta postępowań przygotowawczych stanowią informację o działalności organów publicznych, do których dostęp wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP, statuującego publiczne prawo obywatela do informacji. Przedmiotem żądania skarżącego był dostęp do informacji publicznej, tym samym brak udostępnienia tych informacji stanowi o bezczynności organu. Zatem skarga z dnia 15 maja 2019 r. jest w pełni uzasadniona i konieczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1320 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 a. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie braku działania organu, polegającego na niezałatwianiu w terminie sprawy, do której był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, np. do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996 r., s. 62-63). Bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p., ma miejsce wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie podejmuje we wskazanym w art. 13 u.d.i.p. terminie stosownych czynności, czyli nie udostępnia informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie skarżący zwalcza bezczynność Prokuratora Rejonowego w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 kwietnia 2019 r. Skarżący domagał się udostępnienia informacji o prowadzonych przeciwko niemu przez Prokuraturę Rejonową postępowań i dochodzeń oraz informacji o prowadzonych z jego wniosku przez Prokuraturę i Policję postępowań i dochodzeń w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 1 stycznia 2019 r. We wniosku określił sposób i formę udostępnienia informacji poprzez wydanie kserokopii. Pismo procesowe skarżącego z dnia 12 czerwca 2019 r. potwierdza, że oczekiwał on udostępnienia odpisów dokumentów obejmujących żądane informacje. Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP określają ustawy (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że Prokurator Rejonowy jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Rozważenia natomiast wymagało, czy żądania zawarte we wniosku skarżącego z dnia 23 kwietnia 2019 r. dotyczą udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) u.d.i.p. informacją publiczną jest również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Z treści wniosku skarżącego wynika, ze dążył on do pozyskania w trybie u.d.i.p. informacji o postępowaniach prowadzonych przeciwko niemu przez Prokuraturę i Policję oraz o prowadzonych przez te organy postępowaniach z jego udziałem, wszczętych na jego wniosek. Z pisma procesowego skarżącego z dnia 12 czerwca 2019 r. dodatkowo wynika, że w ramach powyższych informacji skarżący oczekiwał udostępnienia "odpisów dokumentów, w których zawarta jest jego osoba". Powyższe oznacza, że celem skarżącego było uzyskanie ogólnych informacji o postępowaniach prokuratorskich i policyjnych, w których występował on w różnych rolach procesowych, w tym podejrzanego bądź pokrzywdzonego. W ocenie Sądu żądane informacje nie mogły podlegać udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Istotne jest, że postępowania, których dotyczą pytania skarżącego, to postępowania prowadzone bądź z inicjatywy skarżącego, bądź przeciwko niemu, na co wskazuje treść jego wniosku z dnia 23 kwietnia 2019 r. i pisma procesowego z dnia 12 czerwca 2019 r. oraz co, w odpowiedzi na skargę, potwierdził organ. W takiej sytuacji żądanie skarżącego udzielenia informacji na podstawie akt sprawy czy doręczenia kserokopii zawartych w aktach dokumentów nie podlegały załatwieniu w trybie przepisów u.d.i.p., lecz w trybie przepisów kodeksu postępowania karnego. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Kodeks postępowania karnego określa zaś w art. 156 § 5 zasady, tryb i formę udostępniania akt stronom toczącego się i zakończonego postępowania przygotowawczego. Przepis ten stanowi: "Jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej". Na tle powyższej regulacji w orzecznictwie przyjęto, że przepisy kodeksu postępowania karnego, które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania przygotowawczego, jak i po jego zakończeniu, wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., I OSK 647/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a K.p.k. oraz art. 525 K.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 omawianej ustawy (u.d.i.p. – przypis Sądu), w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że w pozostałych wypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych niż osoby działające w trybie art. 10 tej ustawy, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP". Zdaniem Sądu, kwestia dostępu do akt postępowania przygotowawczego wyczerpuje wszelkie uprawnienia pokrzywdzonego lub podejrzanego, a także innych osób związane z uzyskaniem przez nie informacji zawartych w aktach czy dokumentach prowadzonego postępowania. Przepisu u.d.i.p. nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów kodeksu postępowania karnego sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Dokumenty zgromadzone przez organ w aktach podlegają "udostępnieniu" wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu postępowania karnego. Skarżący powinien mieć również świadomość, że udostępnienie mu żądanych informacji i związane z tym wytworzenie pewnej zbiorczej informacji zawierającej żądane przez niego dane, byłoby równoznaczne z możliwością udostępnienia jej "każdemu" w rozumieniu u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2016 r., II SAB/Gd 3/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym, nawet oceniając sposób sformułowania żądania zawartego we wniosku z dnia 23 kwietnia 2019 r., w świetle aktualnego stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już wcześniej uchwale w sprawie I OPS 7/13, stwierdzić należało, że tak sformułowany wniosek nie mógł być uznany za żądanie udostępnienia informacji publicznej, bowiem nie określał prawidłowo zakresu żądania. Według NSA żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki zatem nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze wniosek skarżącego nie mógł podlegać rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p. Prawidłowo organ poinformował skarżącego o braku możliwości udostępnienia żądanych informacji w trybie u.d.i.p., w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Brak było zatem podstaw prawnych do uznania bezczynności organu. W tym stanie rzeczy, również wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, należy uznać za pozbawiony podstaw prawnych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.